Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de la Cepal: “No hubo medidas fuertes para diversificar la estructura productiva en la región”
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (Cepal), con sede en Santiago de Chile, comienza mañana (hasta el viernes 9) en Lima su trigésimo quinto periodo de sesiones. Se anuncia la presentación del documento “Pactos para la igualdad”, que plantea, en diversas esferas, los dos grandes retos que enfrenta el desarrollo de América Latina y el Caribe: lograr mayores grados de igualdad y procurar sostenibilidad en la dinámica del desarrollo de cara a las nuevas generaciones. En esta entrevista, realizada a vuelta de correo electrónico, Alicia Bárcena responde a nuestras inquietudes sobre el balance de las últimas décadas, el momento económico actual de la región y las perspectivas futuras.
¿Cómo analiza estos últimos 10 años de crecimiento económico para América Latina, en particular para el Perú? ¿Cuál ha sido el peso de los factores internos y externos, en particular de China y los países asiáticos? ¿Este ascenso de los países emergentes marca un nuevo momento en el balance del poder económico?
El dinamismo de los países asiáticos, y en particular de China, durante los últimos años no solo tuvo un gran impacto en la región, sino en el mundo. Para América Latina (AL), el impacto fue diferenciado, beneficiándose los países productores de recursos naturales básicos, sobre todo del Sur, de una demanda dinámica y precios elevados correspondientes, mientras muchos países de la subregión norte padecieron una competencia creciente en su principal mercado de exportación, Estados Unidos.
En consecuencia, mientras durante los 90 Centroamérica creció con tasas más elevadas que el sur (beneficiándose de la evolución de la economía de Estados Unidos), en la década del 2000 el desempeño relativo se invirtió y los países del sur se beneficiaron de las características de la dinámica de la economía global.
Muchos países, entre ellos el Perú, crearon las condiciones internas para beneficiarse de múltiple manera de este contexto relativamente favorable. Sobre todo, se redujeron las vulnerabilidades externas (reducción y recomposición de la deuda externa, aumento de reservas internacionales, desdolarización gradual) e internas (reducción de la deuda pública, acumulación de reservas fiscales).
También aumentaron los niveles de inversión (pública y privada) para fortalecer el crecimiento y se logró bajar la pobreza tanto por una generación de empleo y salarios reales moderadamente crecientes como por el incremento del gasto social y la implementación de políticas sociales novedosas.
Sin embargo, el aprovechamiento de estas condiciones fue solo parcial. Específicamente, en general no se tomaron medidas muy fuertes para fomentar la diversificación de la estructura productiva, fomentando un cambio estructural hacia actividades de mayor productividad, un reto aún mayor en el contexto de procesos de apreciación cambiaria, como lo vivieron muchos de los países, y los niveles de inversión todavía son insuficientes para sostener tasas de crecimiento elevadas. Además, está pendiente enfrentar la elevada desigualdad de la región.
Los procesos de integración económica y comercial no han tenido los resultados que se esperaban.
Algunos optan por acuerdos de libre comercio regionales (Alianza del Pacífico), mientras que otros plantean fortalecer los acuerdos existentes (Mercosur) y organismos como el Acuerdo de Cartagena atraviesan graves problemas. ¿Cómo analiza la Cepal este proceso?
Hay que distinguir entre la integración formal, liderada por los gobiernos y la integración “de hecho”, cuyos principales actores son los ciudadanos y las empresas. Hoy tenemos probablemente los mayores niveles de integración “de hecho” de nuestra historia. Así lo avalan las cifras sobre inversiones, migración, comercio y turismo.
Pero aún enfrentamos grandes desafíos. El principal es fortalecer la integración productiva entre los distintos países. Esto es particularmente importante en un contexto internacional en que las cadenas de valor regionales ganan importancia. Para avanzar, proponemos trabajar en políticas industriales plurinacionales: que varios gobiernos coordinen sus políticas en la internacionalización de pymes, capacitación, investigación y desarrollo, certificación, entre otras, para maximizar el impacto sobre la competitividad de las cadenas de valor regionales o subregionales.
Una segunda área clave es el mejoramiento de la infraestructura y la conectividad. Existen dos iniciativas que deben ser reforzadas: el proyecto IIRSA, en América del Sur, y el proyecto Mesoamérica, en América Central y México.
Una tercera es avanzar hacia un mercado regional más integrado, con normativas comunes sobre comercio e inversión. Esto implica avanzar en la convergencia entre los distintos mecanismos, como la Alianza del Pacífico, la Comunidad Andina, el Mercosur, entre otros. La Cepal entiende que es un desafío complejo, pero consideramos que hay espacio para avanzar desde ya en áreas de interés mutuo.
La Cepal plantea el llamado “cambio estructural con igualdad”. ¿En qué consiste y cuáles serían los roles del Estado, los empresarios y las instituciones de la sociedad? ¿Cómo puede Cepal colaborar para el logro de este objetivo?
El cambio estructural (CE) implica transformar la composición del producto y del comercio internacional, del empleo y del patrón de especialización. No todo cambio estructural es favorable para el desarrollo. La propuesta se define por dos dimensiones relacionadas entre sí. De un lado, por un aumento del peso en la producción y el comercio de los sectores o actividades más intensivos en conocimiento. De otro, el CE deseable también debe conducir a una inserción en mercados mundiales de rápido crecimiento, para fortalecer la demanda agregada y expandir la producción y la generación de empleo, con los consiguientes efectos favorables sobre la distribución del ingreso.
Es preciso poner en sincronía la macroeconomía con el CE, promoviendo la inversión mediante políticas industriales activas, lo que incluye de manera destacada el apoyo a las pequeñas y medianas empresas y el fomento de la investigación y el desarrollo.
Al estimular la creación de nuevos sectores y la difusión tecnológica al conjunto del sistema, el CE genera oportunidades de empleo en sectores de mayor productividad. Un patrón virtuoso de CE, como núcleo del proceso de desarrollo, combina tasas elevadas de aumento de la productividad y la producción con una caída del desempleo abierto y del empleo informal de subsistencia, lo que reduce los niveles de pobreza y desigualdad en la economía.
En el caso peruano, y de otros países, los recursos provenientes de la minería y los hidrocarburos han tenido un rol central. ¿Cree usted, de un lado, que los Estados han obtenido rentas adecuadas en estos años de precios excepcionales de las materias primas? Y, de otro, ¿cuál es su balance con respecto a la distribución de estos recursos?
Las rentas que obtienen los Estados de estas industrias dependen del tratamiento fiscal y los instrumentos tributarios que se aplican. Estos varían entre países y entre industrias. En general en los países exportadores de hidrocarburos la participación del Estado en la renta petrolera durante periodos de precio extraordinarios es mayor (aprox. 65-75% como rango de referencia internacional) que la participación del Estado en la renta minera (aprox. 30-35% como rango de referencia).
Si examinamos indicadores de rentabilidad como, por ejemplo, la relación utilidades/activos, entre la minería y otros sectores industriales durante el auge de precios, es evidente que la minería generó ganancias extraordinarias (GE) en este periodo 2004-2012, muy por encima de los otros sectores.
Estas GE fueron gravadas a la tasa de impuesto corporativo normal. Por tanto, si bien aumentaron los ingresos fiscales mineros en términos absolutos durante el auge de precios, la participación estuvo lejos de ser progresiva pues los Estados no contaron con los instrumentos fiscales necesarios para que así fuera.
Por tanto, se deberían instaurar instrumentos fiscales que aseguren una participación más progresiva dentro de las GE, entendiendo esta cómo aquella ganancia acumulativa de un proyecto, una vez que se supera la tasa de retorno normalmente exigida por la industria minera para este tipo de inversiones.
El uso de las rentas de los recursos naturales está ligado a procesos de descentralización, ¿cuál es el avance en la región?
En Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Perú y Venezuela los ingresos de las regalías de la minería e hidrocarburos se distribuyen a los gobiernos subnacionales, de acuerdo con diferentes criterios. Casi todos están revisando su legislación para, de un lado, promover su mejor uso y, de otro, priorizar la mejora del capital humano. Un caso relevante es Brasil, donde la legislación del 2013 prevé que el 75% de los ingresos de los campos del pre-sal vayan a educación y el 25% restante a salud.
En el caso peruano, el uso de las rentas de la minería y los hidrocarburos (llamados canon) ha tenido un fuerte componente de gasto descentralizado por las regiones y municipios donde se producen los recursos. Pero este canon no forma parte de un proceso efectivo de descentralización fiscal, caso que se ha puesto en discusión en los dos últimos gobiernos, pero aún no concretado en legislación específica. Se debe destacar que en el Perú solo reciben canon las regiones donde se desarrolla la actividad extractiva, dejándose de lado a las otras regiones. Asimismo, está en discusión en el gobierno la mejora de la distribución del canon en el interior de las propias regiones para atender mejor las necesidades de la población. Estos temas merecen una atención prioritaria.
Una de las críticas más frecuentes al proceso de crecimiento económico es su vulnerabilidad y escasa sostenibilidad, pues depende mucho de factores externos. Otra crítica viene por el lado de la debilidad de las instituciones. ¿Qué piensa la CEPAL?
En el contexto de un crecimiento desigual del PBI per cápita en la región durante los últimos 32 años se constata que el incremento en general fue bajo, a pesar de un mayor crecimiento en la tercera década; y que pocos países lograron reducir la distancia respecto de las economías más desarrolladas. No obstante, incluso en esos casos, el desempeño es bastante más bajo que el de los países de Asia.
Hay cuatro hechos que justifican la necesidad de que la política macroeconómica asigne una atención prioritaria al cambio estructural. Primero, es probable un escenario futuro en que el aporte al ingreso disponible derivado de los altos precios de los productos básicos que exportamos sea significativamente menor.
Segundo, el menor crecimiento del PBI en los últimos años y su creciente dependencia de la expansión del consumo, en contraste con la decreciente contribución de la inversión y el aporte negativo de las exportaciones netas (exportaciones menos importaciones), no contribuyen a disminuir la vulnerabilidad externa y es dudosa su sostenibilidad de largo plazo. Por ello, es preciso priorizar el aumento de la inversión, en especial en los sectores transables productores de bienes y servicios y en aquellos sectores de infraestructura que contribuyen a la competitividad sistémica.
Tercero, la inversión es uno de los canales clave para el progreso tecnológico y el aumento de la productividad, condición necesaria para el crecimiento y la competitividad de largo plazo.
Finalmente, en los últimos años, la inversión en los sectores no transables ha aumentado más que en los sectores transables (de mayor productividad) en varios países y sería necesario revertir esta situación para impulsar un proceso más equilibrado y de mayor productividad en el futuro.
