El peso de la deuda en la fiscalidad colombiana
Jorge Iván González *
El factor más relevante de las finanzas públicas es el incremento de la deuda. Es necesario diferenciar el servicio de la deuda pública, de los saldos acumulados de la deuda pública en el PIB.El crecimiento del servicio de la deuda pública
El servicio de la deuda pública en el 2025 será de 121,2 billones de pesos. Esta cifra que es altísima no tiene precedentes en la historia reciente del país. El servicio de la deuda está compuesto de intereses y amortizaciones. Y ambos se dividen en deuda interna y externa.
Solamente en intereses el valor es de 86,3 billones de pesos. Para tener un punto de referencia del significado de esta cifra, el presupuesto anual de la Universidad Nacional es de 2,9 billones. Ello quiere decir que el pago de intereses en un año equivale al presupuesto de 30 universidades como la Nacional. El valor de las amortizaciones al capital es de 34,8 billones. Estos montos tan elevados reducen el margen de maniobra de la política pública.
En el 2024 el presupuesto de inversión del gobierno nacional fue de 99,3 billones. Un monto considerablemente inferior al del servicio de la deuda. Es imposible mantener niveles altos de crecimiento con unos compromisos de crédito tan elevados.
La deuda interna y la externa están relacionadas. El nivel de la tasa de interés no lo puede definir de manera autónoma el gobierno. Depende de los movimientos de los capitales internacionales. Las decisiones que toma la Reserva Federal y el Tesoro de los Estados Unidos tienen implicaciones en todos los países.
La tasa de interés de los Títulos de Tesorería (TES)1, que es el principal instrumento de la deuda pública interna, está muy marcada por la de los bonos del Tesoro de los Estados Unidos. Si ésta sube, la de los TES también tiene que aumentar para evitar que haya una salida de capitales desde Colombia hacia los Estados Unidos. Y el costo de la externa depende del riesgo país. Cuando las calificadoras reducen el grado de inversión, el spread de la deuda aumenta, haciéndola más costosa2.
El spread es la diferencia entre la tasa de interés de los bonos del Tesoro de los Estados Unidos, y la tasa que deben pagar los bonos colombianos emitidos en el mercado internacional. Si el interés de los bonos del Tesoro es de 3,75%, y el de los bonos colombianos es de 8,15%, el spread resultante es de 440 puntos. Este ha sido el nivel aproximado de los últimos meses.
El spread de Colombia es alto comparado con Perú, Chile y Brasil, que está alrededor de 200 puntos. Sin duda, los movimientos hacia arriba del spread encarecen la deuda pública.
Los márgenes de maniobra de la política monetaria son reducidos. El gobierno ha logrado hacer roll over (echar para adelante) de la deuda pero este mecanismo es limitado porque la negociación con los bancos siempre es compleja, y porque el aplazamiento de los créditos tiene que ser asumido en los años siguientes.
Y la política fiscal termina respondiendo a los movimientos de la política monetaria. La secuencia es la siguiente: la política monetaria de los Estados Unidos determina las decisiones de la política monetaria interna y, a su vez, ello incide en la política fiscal. Los impuestos terminan financiando las decisiones de política monetaria que están muy condicionadas por lo que sucede en el mercado internacional de capitales.
El aumento del saldo de la deuda pública
La otra mirada de la deuda pública tiene que ver con los saldos que se van acumulando. Cuando comenzó a aplicarse la regla fiscal en Colombia, en el 2012, el saldo de la deuda pública del Gobierno Central Nacional con respecto al PIB era 33,2%. En el 2025 será de 60,6%. Es claro, entonces, que durante los 13 años de vigencia de la regla, la deuda ha aumentado de manera significativa.
El problema no es solamente de Colombia. Los saldos de la deuda pública están creciendo en la mayoría de países del mundo. Esta situación se explica porque las tarifas de los impuestos han ido disminuyendo, pero los gastos no bajan. Se estima que en el 2030 el saldo de la deuda pública de los países avanzados será de 125% del PIB.
La situación, tanto en Colombia, como en los otros países, parece insoluble. Aún en contra de la intencionalidad de los gobiernos, la deuda continuará creciendo. La fórmula usual, que se repite una y otra vez, es que la solución consiste en aumentar los ingresos y reducir el gasto. Este es el mundo ideal. En la realidad no está sucediendo así, y no hay indicios de que se vaya a modificar la tendencia creciente de los saldos de deuda.
En el caso colombiano, las posibilidades fiscales del país no están en el gobierno nacional sino en las finanzas territoriales. El gobierno nacional ya presentó una reforma tributaria, que mejoró el recaudo, pero que no tuvo los alcances esperados por dos razones.
Primero, porque los grandes ricos tienen numerosos mecanismos para eludir el pago de impuestos. Y la reforma terminó afectando, sobre todo, a los grupos medios de ingresos. Y, segundo, porque un mecanismo tan importante como la no deducibilidad de las regalías de la base impositiva de las empresas extractivistas, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.
Y la reducción del gasto público es prácticamente imposible. Colombia tiene que gastar más, y lo debe hacer de manera eficiente. Esta fue una de las conclusiones de la Comisión de Gasto3. Es ingenuo, entonces, pretender reducir el gasto. A nivel internacional, los países no tienen más remedio que aceptar la llamada “ley de Wagner”4: el gasto público, como porcentaje del PIB, seguiría creciendo. A medida que las sociedades son más complejas, aumentan los costos de los servicios de salud, educación, ciencia, conservación ambiental…
Las potencialidades tributarias están en las finanzas territoriales. Se trata de utilizar los mecanismos que ya existen en la ley 388 de 1997 para capturar las rentas derivadas del urbanismo y del uso del suelo. Este es el camino más expedito para mejorar el balance fiscal del conjunto del Estado. En la medida en que se recuperen los recursos de las ciudades, sobre todo de las grandes e intermedias, se descarga la responsabilidad del gobierno nacional.
Para avanzar en esta dirección no se requiere que haya nuevas reformas tributarias. Basta con que los concejos de las ciudades apliquen los instrumentos que les ofrece la ley 388. Inmediatamente pueden cobrar por congestión, por derechos de edificabilidad, por primas de localización, etcétera.
De todas maneras, en la mayoría de los municipios es importante consolidar el catastro multipropósito. En el plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida, se fijó la meta de una cobertura del catastro del 70% del territorio. El proceso va lento, y hasta ahora se ha logrado un 26 por ciento.
Es necesario buscar otros mecanismos de financiación, así no sean inmediatos, como la sustitución de la deuda por la conservación de activos ambientales. Este tipo de alternativa todavía es incipiente pero ha ido ganando aceptación en los mercados de capitales.
No obstante estos esfuerzos, el desbalance fiscal continuará, y el saldo de la deuda seguirá creciendo. La regla fiscal no se ha cumplido, ni se cumplirá. Es la tendencia internacional, de la que Colombia no puede escapar.
Notas
1 Los principales tenedores de TES son las administradoras de los fondos de pensiones (32,3%), le siguen los bancos comerciales (17,7%), y, posteriormente, los fondos extranjeros (15,9%).
2 El 54% de la deuda externa pública está en bonos, el 34% es organismos multilaterales, el 8% con banca comercial. Y el resto con tenedores diversos.
3 COMISION DEL GASTO Y LA INVERSION PUBLICA,2017. Informe Final de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Ministerio de Hacienda, Fedesarrollo, Bogotá.
4 Wagner, Adolph, 1883. “Three Extracts on Public Finance”, en MUSGRAVE Richard., PEACOCK Alan, 1967, ed. Classics in the Theory of Public Finance, St. Martin Press, New York, pp. 1-15.
* Filósofo y economista colombiano. Docente universitario, ha escrito varios estudios e investigaciones económicas, ha sido consultor de organismos nacionales e internacionales como la ONU.
