Infraestructura de transporte en América Latina: su rol central en el desarrollo nacional y regional – Por Lorenzo Barrios
Infraestructura de transporte en América Latina: su rol central en el desarrollo nacional y regional
Por Lorenzo Barrios*
En la memoria colectiva sudamericana es muy común escuchar hablar del ferrocarril como un elemento del pasado. Hay un poco de verdad y un poco de mentira en esto. En cuanto a lo primero, lamentablemente este medio de transporte ha sufrido muchos años de desinversión que le han quitado el potencial que supo tener en otros tiempos. Por lo que respecta a lo segundo, el tren, lejos de ser un simple recuerdo, tiene un papel fundamental en el desarrollo actual y venidero, ya que posee numerosos beneficios tanto en el ámbito de cargas como en el de pasajeros.
A pesar del hecho de que en términos comparativos hay muchas diferencias entre los países, es posible encontrar elementos comunes que permiten tener un panorama de la región en su conjunto: el elemento temporal y lo concerniente a los capitales.
Durante la segunda mitad del siglo XIX y los primeros años del XX comienzan a aparecer kilómetros de rieles en tierras anteriormente carentes de infraestructura. En algunos países, las primeras líneas fueron construidas por actores locales, en general privados con alguna participación del gobierno. Esto es muy importante ya que es muy frecuente asociar todo el desarrollo exclusivamente al capital extranjero el cual, si bien tuvo una participación importante, no fue el único protagonista. En 1851 se inaugura la primera línea en Perú, en 1857 los primeros kilómetros del Ferrocarril Oeste en Argentina ven la luz y en 1871 se habilitan 15 kilómetros en Colombia. En general se trataba de trochas económicas (1 metro), aunque fueron apareciendo excepciones, como el particular caso argentino que, según ScalabriniOrtiz(2013), adoptó la trocha ancha debido a la adquisición de una locomotora empleada en el Sitio de Sebastopol, durante la Guerra de Crimea.
Luego comienzan a cobrar una presencia muy importante los capitales extranjeros, los cuales tenían como objetivo abaratar la provisión de sus materias primas, en el marco de una estructura económica caracterizada por la provisión por parte de los países sudamericanos de materias primas a Europa, la cual industrializaba estos productos y luego vendía manufacturas a nuestra región.
Posteriormente, el Estado comenzó también a involucrase mucho más. Este actor tuvo una participación muy importante canalizada en la construcción de los llamados ferrocarriles de fomento, los cuales iban a zonas en las cuales la inversión privada no tenía una renta que justifique su inversión. En general, la trocha angosta, por su bajo costo, caracterizó a estas inversiones.
Sin embargo, hacia las décadas de 1880 y 1890 se da un freno, debido a problemas económicos causados, en parte, por la toma de deuda para la construcción de las líneas férreas. Según Horna (1994), en la historia de la deuda latinoamericana, la construcción de los ferrocarriles generó el segundo ciclo de endeudamiento, siendo el primero causado por los costos de la guerra emancipadora.
Si bien hay que destacar la gran expansión de la red en los países de la región, la misma careció de una planificación central, lo que dio lugar a la aparición de varios problemas, sobre todo la trocha. Como resultado, se ve la coexistencia de distintos anchos de vía, lo cual impide poder aprovechar todo el potencial de una red homogénea, la cual sería mucho más competitiva tanto a nivel nacional como a nivel regional.
Fuente: Ministerio de Transporte y Obras públicas de la República Oriental del Uruguay.
Avanzado el siglo XX, también encontramos características comunes, en este caso se trata del retroceso del modo ferroviario y el avance del automotor. El principal factor explicativo es el avance de los intereses norteamericanos en la región. Desde la Conferencia de Washington de 1890, comienza un proceso de disputa con los capitales ingleses, el cual se acelera en los primeros años del siglo XX. El país del norte tenía un fuerte interés en expandir su industria automotriz y lo fue logrando a lo largo de estos años. De a poco, los países y las instituciones multilaterales de crédito comenzaron a priorizar la construcción y pavimentación de carreteras.
Durante algunas décadas ambos medios continúan su expansión en los países de la región, con una inclinación cada vez mayor hacia el medio automotor y toda la infraestructura requerida para su funcionamiento.
Avanzando unos años, la década de1980 es denominada “la década perdida”. Para finales de este período la mayoría de los países tenía un grave problema de endeudamiento, lo cual repercutía fuertemente en los presupuestos públicos y en la capacidad de financiar obras. Hay que destacar que el factor que más ha operado en el sentido de incrementar la deuda de la región fue la acumulación de atrasos en el pago de intereses. Es decir, no se trató de financiamiento para grandes programas de infraestructura pública, sino que lo más común era tomar créditos para pagar otros créditos, con la consecuente carga de interés que esto conlleva.
En los años noventa en casi todos los países de nuestra región se aplicaron las políticas del denominado “Consenso de Washington”. Ante el fracaso de iniciativas previas, un grupo de economistas diseña un conjunto de medidas de corte liberal que comienzan a ser implementadas por los gobiernos latinoamericanos. Reducción del Estado, privatizaciones, entre otras, comenzaron a aplicarse por las diferentes administraciones. Hasta estos años, en la mayoría de los países los ferrocarriles funcionaban bajo la órbita estatal, y el abordaje que comienza a primar es el de transferir su gestión al sector privado. Para estos tiempos ya es evidente el triunfo del modelo automotor, ya que buena parte de las obras de infraestructura ejecutadas en estos años se orientan a mejorar los caminos.
Hacia fines del milenio y principios del siguiente los temas de infraestructura comienzan a tratarse a nivel regional. Dos ocasiones, las cuales se analizarán en profundidad más adelante, son relevantes: en primer lugar, la IIRSA, en los 2000, con un fuerte impulso del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), luego, IIRSA COSIPLAN, ya en el marco de los gobiernos del denominado “giro a la izquierda” y bajo la órbita de UNASUR.
En los años actuales podemos ver que los intentos regionales no generaron un nivel de obra regional significativa, ya que los distintos proyectos fueron ejecutándose a distintas velocidades, principalmente debido a los problemas de financiamiento. Si bien existe una planificación central, la asincronía de los proyectos genera una apariencia de que se trata de obras dispersas. En cuanto a la órbita regional, hoy no es posible hacer un análisis general ya que en cada país se va avanzando de forma distinta y depende mucho del gobierno de turno. Una cuestión que sí es posible ver a nivel región es un discurso referido a la importancia de bajar costos logísticos, en lo cual al tren se le asigna un papel fundamental, pero en muchos casos es difícil llevar los proyectos y las ideas a la práctica.
Intentos regionales de abordaje de la cuestión.
En Sudamérica se dieron dos grandes intentos para tratar cuestiones de infraestructura, incluyendo las de transporte, a nivel regional. Las mismas, si bien se dan en períodos históricos y asociadas a distintas organizaciones y objetivos, comparten cosas en común y son dignas de ser mencionadas. Hay que reconocer que las metas planteadas en sendas oportunidades lamentablemente estuvieron lejos de ser cumplidas en la práctica.
3.2.1 IIRSA
El primer intento es la Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), la cual surge de la Primera Reunión de Presidentes de América del Sur, que se realizó el año 2000 en Brasilia. Ésta se da en un contexto en el cual aún la mayoría de los países, salvo excepciones como Venezuela, contaban con gobiernos afines a las políticas emanadas del Consenso de Washington.
El encuentro fue convocado por el entonces presidente Fernando Enrique Cardoso y contó con la participación de los presidentes de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Por otra parte, también estuvieron presentes representantes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) y del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). El BID fue un actor central en este proceso. Destacado promotor de las reformas estructurales de la década pasada, las cuales fueron aplicadas en la mayoría de los países sudamericanos, promovía la libre competencia y las privatizaciones como principios rectores de un nuevo diseño territorial. El punto de partida fue la “evaluación de la infraestructura regional”, junto a la cual se presentó la IIRSA. Por esto, se entiende que la misma fue una propuesta del BID.
Según Freitas Couto y Padula(2012), con este proyecto se buscaba rescatar la corriente de inversiones en infraestructura para la región. Además, agrega que, para impulsar los proyectos, la IIRSA buscaba formas de apoyo financiero que estimule la participación de privados, para lo cual era necesario un consenso político respecto a los proyectos seleccionados, el involucramiento de instituciones internacionales con el objetivo de que afirme el grado de importancia de las obras y, por último, una armonización regulatoria entre los países que reduzca riesgos y costos para los inversores privados.
El aporte fundamental del IIRSA, el cual va a perdurar luego de su reconversión como foro técnico de COSIPLAN, en el marco de la UNASUR, es la clasificación de la región en 10 regiones denominadas “ejes de integración y desarrollo”, los cuales se definen como “franjas multinacionales de territorio en donde se concentran espacios naturales, asentamientos humanos, zonas productivas y flujos comerciales”. Se trata de una clasificación que se superpone a la tradicional división de los Estados nacionales, y que está basada fundamentalmente en criterios económicos comerciales.
Fuente: www.iirsa.org
3.2.2 IIRSA COSIPLAN
En el año 2004, en el marco del lanzamiento de la Confederación Sudamericana de Naciones (CSN), que posteriormente va a llamarse Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), se presenta una agenda con 31 proyectos de infraestructura de los cuales la mayoría, 28, corresponden al área de transporte. De éstos, 24 pertenecen al sector automotor, 2 a hidrovías y 2 ferroviarios. Aquí es muy evidente la preeminencia sobre los proyectos viales sobre el ferrocarril.
Sin embargo, para estos años ya comienzan a verse muchas críticas hacia la IIRSA. El cambio de contexto político, el cual está caracterizado por la asunción de administraciones del llamado “giro a la izquierda”, sumado a críticas por parte de las poblaciones, por ejemplo, en cuanto al impacto ambiental, van a producir que se discuta esta iniciativa, lo cual efectivamente sucede en el 2006. En estos años comienzan a impactar los reclamos de los movimientos sociales en la agenda internacional. El concepto de “diplomacia de los pueblos” comienza a aparecer fuertemente: el ejemplo más claro de este cambio de paradigmas es la denominada “Cumbre de los Pueblos” realizada en Mar del Plata en el año 2005, la cual se entiende como una reacción contestataria a la Cumbre de las Américas que se desarrollaba simultáneamente.
En el año 2008, la Confederación Sudamericana de Naciones (CSN) se convierte en la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR). Dentro de este nuevo organismo que va a tener un gran protagonismo en los años venideros de Sudamérica, la preocupación por la infraestructura, lejos de abandonarse, cobra un rol central. De hecho, en el propio tratado constitutivo se especifican tareas vinculadas al área, entre las que se destacan la necesidad de integración energética; el desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la región y para el desarrollo de los pueblos de acuerdo con los criterios de desarrollo social y económico sustentables; y en tercer lugar la integración industrial y productiva, con especial atención a las pequeñas y medianas empresas, cooperativas, redes y otras formas de integración productiva .
En este marco, en el año 2009 es creado el Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN). En cuanto a la IIRSA, la misma se mantiene pero ahora como foro técnico del nuevo organismo. Otro aspecto central a destacar es que se mantienen los 10 ejes de integración y desarrollo tal cual fueron planteados anteriormente.
Jiménez Cortez(2017) dice que la IIRSA, de este modo, queda subordinada al COSIPLAN, el cual finalmente tiene la responsabilidad política de las obras. Además, destaca la incorporación por parte de este último de tres novedosos instrumentos: en primer lugar, la Agenda de Proyectos Prioritarios de Integración (API), que se trata de 31 proyectos estructurados de carácter prioritario que buscan integrar la región respetando criterios sociales y ambientales. En segundo lugar, la Evaluación Ambiental y Social con enfoque estratégico (EASE), la cual tiene como fin mejorar los estándares ambientales y la participación social en los proyectos, sin abandonar la perspectiva económica. Por último están los Programas Territoriales de Integración (PTIs), los que tienen como objetivo ejecutar acciones complementarias a las distintas obras en materia regulatoria y de planificación territorial.
3.2.3 Balance
Actualmente podemos que muy poco de lo planificado se ha hecho realidad. Se pueden identificar tres principales causas: la cuestión del financiamiento, los escándalos ligados a la empresa Odebretch y, finalmente, la actual situación de la UNASUR.
En primer lugar, en referencia a la obtención de los recursos necesarios, la principal dificultad reside en que, al optarse por diferentes medios, esto genera un avance desigual en la ejecución de las mismas, algunas directamente nunca pudieron comenzar por carencia de fondos. Ello cristaliza en la desconexión de las obras que sí pudieron ejecutarse, las cuales no pueden aprovechar su potencial.
En segundo lugar, los escándalos de corrupción ligados a la empresa Odebretch han paralizado muchos proyectos de gran envergadura, principalmente en Brasil y Perú. Esta empresa ha cobrado una gran expansión durante, principalmente el gobierno de Lula Da Silva, y ha internacionalizado fuertemente sus actividades. Esto se enmarca en una fase marcada por el papel decisivo de las políticas públicas y del crédito directo, favorecido por un contexto de alto precio de las materias primas. Durante la década actual, tras la revelación del pago de múltiples sobornos en varios países por parte de esta compañía, se produjo una paralización de sus proyectos tanto a nivel nacional como regional.
Por último, la UNASUR atraviesa actualmente un momento de crisis. Tras el cambio de signo político en muchos de los gobiernos de los Estados miembros, hubo una tendencia a dejar de lado este espacio para priorizar la participación en otros, como Prosur. En este sentido, en una primera instancia los gobiernos suspendieron su participación y luego anunciaron la salida definitiva de la institución, incluso en su sede en Ecuador actualmente hay una universidad. Todo esto ha paralizado los esfuerzos regionales de infraestructura construidos en el ámbito de este organismo y no hay señales de cambios a corto plazo.
- Conclusiones.
El desarrollo de la infraestructura de transporte regional es imprescindible para lograr un mejor desempeño de nuestros países. Pensar en soluciones comunes es un avance, pero debe ser sólo el punto de inicio de un proceso que permita comprender otras áreas como el financiamiento, que es una de las principales trabas a la ejecución de los proyectos.
Aquí se abordaron sólo los modos ferroviario y automotor. Hay que agregar que es muy necesario un avance hacia un transporte multimodal que comprenda también al transporte por barcos y por aviones. Una articulación en base a una mirada integral permite soluciones más eficientes y sostenibles en el tiempo.
Un aspecto esencial de las obras de infraestructura es la rápida y masiva generación de puestos de trabajo que ella genera. En sus orígenes la carencia de la cantidad de mano de obra necesaria hizo que en algunos países se recurra a presidiarios, soldados y trabajadores extranjeros. Si pensamos en un contexto post pandemia en el que será muy necesario generar nuevas fuentes laborales, el desarrollo de este tipo de obras puede contribuir mucho en una rápida recuperación del empleo.
Nuestra región tiene mucho para dar. Tenemos muchas capacidades que de ningún modo se limitan a la provisión de materias primas hacia mercados desarrollados; todo lo contrario. El abandono de muchos sectores estratégicos, como los ferrocarriles, ha condenado a la ruina a un gran número de regiones que en el pasado tuvieron mejores oportunidades para expandir sus actividades económicas. Hoy en día no debemos considerar a ningún medio de transporte como enemigo, sino que la meta tiene que ser una combinación eficiente según las necesidades de todos los sectores involucrados y no solamente de algunos.
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*Estudiante de RRII de la UNR y miembro del Observatorio Internacional Pensar Futuro
