El Congreso colombiano inicia la implementación del acuerdo de paz
El Congreso, en sesiones conjuntas de las comisiones primeras de Senado y Cámara de Representantes, y con el acompañamiento de los seis voceros de las Farc, da inicio hoy al trámite de la ley de amnistía, indulto y tratamientos penales especiales, primera iniciativa emanada del Acuerdo de Paz firmado entre Gobierno y guerrilla que entra a discusión en el Capitolio bajo el mecanismo del fast track. Se espera que hacia finales de diciembre, con las sesiones extras, quede aprobada esta norma que le da seguridad jurídica a las Farc para avanzar en su desarme y desmovilización.
El Congreso, en sesiones conjuntas de las comisiones primeras de Senado y Cámara de Representantes, y con el acompañamiento de los seis voceros de las Farc, da inicio hoy al trámite de la ley de amnistía, indulto y tratamientos penales especiales, primera iniciativa emanada del Acuerdo de Paz firmado entre Gobierno y guerrilla que entra a discusión en el Capitolio bajo el mecanismo del fast track. Se espera que hacia finales de diciembre, con las sesiones extras, quede aprobada esta norma que le da seguridad jurídica a las Farc para avanzar en su desarme y desmovilización. De esta manera arranca la etapa de implementación de lo pactado en La Habana, que, como lo dijo el mismo presidente Juan Manuel Santos, será mucho más difícil que la negociación.
Según el senador ponente Armando Benedetti, de la U, el objeto principal del proyecto es “regular las amnistías e indultos por los delitos políticos y conexos, así como adoptar tratamientos penales especiales diferenciados, sobre todo para agentes del Estado que hayan sido condenados, procesados o señalados de cometer conductas punibles por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado”. El texto aclara que “la amnistía se aplicará individualmente de manera progresiva cuando el destinatario haya efectuado la dejación de armas, de conformidad con el cronograma y la correspondiente certificación acordados para tal efecto”.
En esencia, la amnistía es una fórmula que anula o extingue la acción penal, disciplinaria, administrativa y fiscal por conductas relacionadas con el conflicto armado por delitos políticos y, de acuerdo con el mismo Acuerdo de Paz, en este caso no se aplicará frente a los delitos que hayan violado los derechos humanos, como lesa humanidad, genocidio, crímenes de guerra, toma de rehenes u otra privación grave de la libertad, tortura, ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada, acceso carnal violento y otras formas de violencia sexual, sustracción de menores, desplazamiento forzado, además del reclutamiento de menores, conforme a lo establecido en el Estatuto de Roma. En este sentido, el proyecto define los delitos políticos como aquellos en los cuales el Estado es considerado víctima, siempre y cuando sean cometidos sin ánimo de lucro personal.
Sin duda, se trata del proyecto de ley más urgente que el Gobierno necesita impulsar y sacar adelante para darles tranquilidad a los miembros de las Farc que inician su concentración en las zonas veredales transitorias. Los cálculos señalan que por lo menos unos 6.000 guerrilleros obtendrían los beneficios, en decir, las llamadas bases o militantes rasos y algunos mandos medios involucrados en los delitos políticos de rebelión, asonada, conspiración y sedición, usurpación, y retención ilegal de mando, junto con los delitos que le son conexos. “Nosotros estamos deseosos porque lleven al Congreso los primeros proyectos, los más importantes para realmente tener una base sólida para el cumplimiento de los primeros acuerdos contenidos en el Acuerdo”, dijo Iván Márquez, segundo al mando en las Farc, instando precisamente a que la amnistía esté lista antes de terminar diciembre.
No es la primera vez que este tipo de figura se aplica en Colombia. La historia reciente muestra que en 1982, el presidente Belisario Betancur, en ese entonces en acercamientos con la llamada Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, expidió la Ley 352, que dio paso a la excarcelación de 31 guerrilleros de las Farc, 265 del M-19, 35 del Eln, seis del Epl, 30 del Frente Pedro León Arboleda (facción del Epl) y seis del Movimiento de Autodefensas Obreras. Posteriormente fue Virgilio Barco quien, con la Ley 77 de 1989, le concedió amnistía al M-19, y César Gaviria, con el decreto 213 de 1991, hizo posibles los procesos de paz con el Partido Revolucionario de los Trabajadores, el Epl y el Quintín Lame.
Ernesto Samper, por su parte, abrió el camino a la reinserción de la Corriente de Renovación Socialista (facción disidente del Eln), a la luz de la Ley 104 de 1993, que impulsó la negociación a partir de la desmovilización y el abandono de las armas a cambio de beneficios jurídicos. Ya en 1997 se promulgó la Ley 418, también conocida como de Orden Público, que ha sido prorrogada, modificada y adicionada varias veces y que ha permitido otorgar amnistías e indultos desde los gobiernos de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe Vélez.
La ponencia explica que los delitos conexos tienen que ver con aquellos en que incurre una persona para cometer, facilitar, apoyar, financiar u ocultar el desarrollo de la rebelión u otro delito político. Asimismo habla de un tratamiento especial de justicia definido en el Acuerdo de Paz, en el cual se determinan como tratamientos diferenciales el otorgamiento de amnistías o indultos; la aplicación de mecanismos de cesación de procedimientos con miras a la extinción de responsabilidad o la renuncia a la persecución penal; la imposición de sanciones propias del sistema, que implican un componente de restricción efectiva de libertades y derechos y tienen una función restauradora y reparadora; la imposición de sanciones alternativas a la ordinaria cuando hay reconocimiento tardío de responsabilidad, y la sanción ordinaria de máximo 20 años de pena privativa de la libertad cuando no haya reconocimiento de responsabilidad.
Igualmente explica que la diferencia entre las sanciones estará condicionada por la disposición que exista en el reconocimiento de la verdad y la responsabilidad. En todo caso, el Acuerdo establece que cualquier tratamiento especial estará sujeto a la contribución y a la satisfacción de los derechos de las víctimas. En cuanto a los agentes del Estado que hayan cometido crímenes dentro del marco del conflicto, se incluye un tratamiento especial equiparable a la amnistía, como es la cesación del procedimiento y la renuncia a la persecución penal. Eso sí, el texto deja claro que la dejación de las armas será condición de acceso a la amnistía y que, una vez otorgada esta, podrá ser revocada a solicitud de cualquier autoridad cuando se haya constatado que la persona volvió a delinquir.
Una ley de amnistía, 24 años después
El Congreso colombiano no tenía en sus manos una ley de amnistía desde hace 24 años, en el año 1992, cuando se concedió el indultó definitivo a los desmovilizados del M-19. Aquella vez, lo hicieron en tiempo record, pues un juez de orden público amenazó con una sentencia el éxito del proceso de paz, y obligaba a los parlamentarios a actuar con rapidez.
A partir de este lunes, las comisiones primeras de Senado y Cámara de representantes volverán a ocuparse de una ley para conceder el perdón a los guerrilleros rasos, en este caso los de las FARC. Y también tendrán que hacerlo con urgencia, ante la fragilidad del cese al fuego. Para ello, el acto legislativo que habilita un procedimiento de aprobación ‘fast track’, será el camino para que esta ley, reclamada con urgencia por la guerrilla, entre en vigencia el próximo 30 de diciembre, y dé el último empujón al proceso de desmovilización de la guerrilla.
Aunque han pasado más de dos décadas entre aquella ley para el M-19 y la que ahora se tramitará, hay varias personalidades de la política que repetirán protagonismo.
El 20 de mayo de 1992, el entonces senador liberal Álvaro Uribe Vélez se convirtió en uno de los promotores de un proyecto de indulto total para los miembros de la guerrilla del M-19. Esa ley incluyó el perdón incluso por uno de los delitos atroces cometidos por esa guerrilla: la toma del Palacio de Justicia, en la que murieron 11 magistrados de la Corte Suprema y otros nueve del Consejo de Estado.
Todo sucedió cuando uno de los jueces de orden público, en ese entonces denominados ‘jueces sin rostro’, profirió un polémico fallo judicial que tuvo en vilo el proceso de paz que culminó con la desmovilización y la reincorporación de la guerrilla del M-19.
La Ley de indulto, firmada en 1989 por el presidente Virgilio Barco, excluía del perdón para los delitos atroces. Y con ese argumento la justicia se basó para llamar a juicio a Antonio Navarro(hoy senador de la Alianza Verde) y a otros 25 dirigentes del M-19, algunos de ellos eran compañeros de curul de Uribe en el Senado, al calificar la toma del Palacio de Justicia como un delito atroz.
Además de Navarro, a las puertas de la cárcel estuvieron los exconstituyentes Antonio Navarro Wolff, Germán Rojas Niño, Marco Antonio Chalita, Otty Patiño y Rosemberg Pabón; los entonces senadores Vera Grave y Éverth Bustamante (hoy senador del Centro Democrático); el representante a la Cámara Ramiro Lucio. También a otros exmilitantes de la guerrilla como Gustavo Petro, Clara Elena Enciso, María Rosalba Vásquez, Jaime Navarro Wolff y Carlos Alonso Lucio.
Entonces, Uribe le propuso a la plenaria del Senado conformar una comisión para encontrarle una salida legal a ese limbo jurídico.
“Desígnese por la mesa directiva una comisión accidental, con representación de todas las fuerzas políticas, la cual buscará un acuerdo con el Gobierno para tramitar con celeridad un instrumento jurídico que haga claridad en el sentido que la amnistía y el indulto aplicados al proceso de paz incluyen aquellos delitos tipificados en el holocausto de la Corte, a fin de que no subsistan dudas sobre el perdón total en favor de quienes se han reintegrado a la vida constitucional”.
Ese fue el texto de la propuesta del senador Uribe Vélez que la plenaria del Senado aprobó de forma unánime. Y fue la “primera piedra” para que el Gobierno y el Congreso tramitaran la que Antonio Navarro llamó «Ley de reindulto”.
Álvaro Uribe hizo parte de esa comisión de senadores que se reunió con entonces ministro de Gobierno, Humberto de la Calle (jefe del equipo negociador del gobierno Santos en La Habana); el ministro de Justicia, Fernando Carrillo (hoy procurador electo), y los entonces senadores Parmenio Cuéllar, Pedro Bonnett, Carlos Corsi, Hernán Motta, Floro Tunubalá, Eduardo Pizano, Fabio Valencia Cossio y Jorge Valencia Jaramillo.
En una semana diseñaron el proyecto de ley y el 28 de mayo de ese año (1992) lo radicaron en la secretaría del Senado. Uribe Vélez firmó el documento en calidad de coautor.
En ese proyecto se invocaron “razones políticas” para evitar que la plana mayor del M-19 terminara en la cárcel por su responsabilidad en algunos delitos cometidos durante la toma cruenta del Palacio de Justicia en 1985.
En el proyecto pidieron extinguir la acción penal contra los acusados mediante la aplicación de los principios de favorabilidad y cosa juzgada, en los procesos judiciales en que encuentran involucrados.
El proyecto, que se convirtió en ley en 1993, señalaron que el “beneficio” sólo puede cobijar a los procesados en juicios que tengan como antecedente la expedición de una ley de amnistía o que faculte al Gobierno para conceder indultos, o prevea la cesación de procedimiento en desarrollo de una política de paz.
En la exposición de motivos, Uribe Vélez y los demás autores de esta ley justificaron esta norma en que la Constitución de 1991 “ha concebido la paz como un derecho ubicado dentro del capítulo de los derechos fundamentales y como un deber de obligatorio cumplimiento (…) La consecución de la paz es la principal justificación del proyecto”, señalaba aquel documento.
Hoy, Álvaro Uribe Vélez es el senador jefe del Centro Democrático, el partido político que ha hecho oposición a los acuerdos de paz con las FARC. A diferencia de hace 24 años, no será el promotor de la amnistía, pero tampoco será un obstáculo, pues en últimas también la apoya para los guerrilleros rasos. Pero su participación solo se hará en la plenaria del Senado, en el último debate, donde deberá pronunciarse con su voto.
Los criticos del ex presidente suelen sacarle el episodio del M-19 cada vez que pueden para intentar demostrar su «incoherencia». Sin embargo, Uribe también ha salido más de una vez a explicar este giro. “Mis errores son las excusas del Gobierno que esgrime la paz para anular la democracia”, le respondió a Santos hace pocos días cuando este le la nzó un sablazo sobre el tema.
Según Uribe, su participación se limitó a una plenaria en el Congreso para que “cumplieran lo acordado con el M-19, esto a raíz de una noticia de reapertura de causa judicial contra sus integrantes”. Sin embargo, aclaró que nada tuvo que ver con los acuerdos a los que se llegaron con el grupo insurgente. “Confieso sí que no sé si me equivoqué o acerté, pero lo hice abiertamente, de cara al país, de buena fe”, dijo.
Las comisiones primeras de Senado y Cámara fueron convocadas para este lunes a partir de las 2:00 de la tarde. Se someterá a discusión la ponencia, del senador Armando Benedetti, y los congresistas podrán presentar proposiciones para modificar el texto, siempre que tengan el visto bueno del gobierno. El proyecto podrá votarse en bloque, y no artículo por artículo, y la votación se prevé que tenga lugar el mismo martes. De ser aprobada, faltaría la votación de las plenarias de Senado y Cámara respectivamente.
Horas antes del debate inicial de la ley de amnistía, las Naciones Unidas pidió al Congreso colombiano que expida una ley de amnistía que cumpla los estándares internacionales de derechos humanos y garantice los preceptos de verdad, justicia y reparación para las víctimas del conflicto.
La oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a través de un comunicado, indicó que las medidas contenidas en el proyecto de ley de amnistía, indulto y tratamientos penales especiales deben responder a los criterios del derecho internacional.
«Los beneficios que se otorguen tienen que ser el resultado del cumplimiento de compromisos por parte de los eventuales beneficiarios de las medidas», dijo por su parte Todd Howland, representante en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
La ONU recomendó que el sistema de justicia transicional contenga mecanismos para «motivar a guerrilleros, agentes del Estado y otros, incluyendo a los altos mandos, a participar voluntariamente en el sistema, sean o no actualmente investigados».
1. Refrendación del nuevo acuerdo de paz
Frente al pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el mecanismo de refrendación popular y, para evitar cualquier demanda posterior por esta ausencia, el primer artículo expresamente declara que el Congreso culminó el proceso de refrendación popular del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, con la aprobación mayoritaria de las proposiciones antes plenarias de Senado y Cámara de Representantes, el 29 y 30 de noviembre, respectivamente.
2. Quiénes serán amnistiados
Esta ley se aplica a quienes hayan cometido delitos políticos y conexos con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado. El debate girará en torno a que delitos se incluirán en este listado. Por el momento para las amnistías de derecho (iure) explícitamente se encuentran rebelión; sedición; asonada; conspiración; seducción, usurpación y retención ilegal de mando; y los conexos a estos establecidos taxativamente en este proyecto de Ley. También incluye conductas cometidas en el marco de la protesta social y los disturbios internos. Para los delitos que no están expresamente señalados se prevé una revisión caso a caso. Están excluidos de amnistías e indultos las conductas que constituyan crímenes internacionales o delitos sin conexidad con el delito político.
3. ¿Qué es un delito político?
La ley los define como aquellos en los cuales el Estado o su régimen constitucional vigente es el directamente afectado, siempre que no sean ejecutados en beneficio propio o de un tercero. Aplican en este contexto, las conductas relacionadas con el desarrollo de la rebelión cometidas con ocasión del conflicto armado, así como las que la faciliten, apoyen, financien u oculten.
4. ¿Cuáles son los delitos conexos a los delitos políticos?
La ley prevé los siguientes: apoderamiento de aeronaves, naves o medios de transporte colectivo cuando no hay concurso con secuestro; constreñimiento para delinquir; violación de habitación ajena; violación ilícita de comunicaciones; ofrecimiento, venta o compra de instrumento apto para interceptar la comunicación privada entre personas; violación ilícita de comunicaciones o correspondencia de carácter oficial; utilización ilícita de redes de comunicaciones; violación de la libertad de trabajo; injuria; calumnia; injuria y calumnia indirectas; daño en bien ajeno; falsedad personal; falsedad material de particular en documento público; obtención de documento público falso; concierto para delinquir; utilización ilegal de uniformes e insignias; amenazas; instigación a delinquir; incendios; perturbación en servicio de transporte público colectivo u oficial; tenencia y fabricación de sustancias u objetos peligrosos; fabricación, porte o tenencia de armas de fuego, accesorios, partes o municiones; fabricación, porte o tenencia de armas, municiones de uso restringido, de uso privativo de las fuerzas armadas o explosivos; perturbación de certamen democrático; constreñimiento al sufragante; fraude al sufragante; fraude en inscripción de cédulas; corrupción al sufragante; voto fraudulento; contrato sin cumplimiento de requisitos legales; violencia contra servidor público; fuga; y espionaje.
5. ¿Qué es una amnistía?
Aquella que extingue la acción penal, disciplinaria, administrativa y fiscal, es decir, no se puede iniciar. Lo que se buscará es amnistiar la mayor cantidad de delitos posibles y garantizar seguridad jurídica a los integrantes de las FARC o personas acusadas de serlo. También tiene el efecto de anular o extinguir la responsabilidad o la sanción disciplinaria o administrativa ya impuesta por conductas relacionadas, directa o indirectamente, con el conflicto armado.
6. Agentes del Estado
La ley prevé que los agentes del Estado no recibirán amnistía ni indulto. Si cometieron delitos con ocasión, por causa, o en relación directa o indirecta con el conflicto armado antes de la entrada en vigor del Acuerdo Final de Paz, recibirán un tratamiento penal especial diferenciado, simétrico, equitativo, equilibrado y simultaneo. En especial para agentes del Estado que hayan sido condenados, procesados o señalados de cometer este tipo de conductas punibles.
7. La seguridad jurídica
Las decisiones sobre amnistías, indultos o tratamientos diferenciales, una vez tomadas no se pueden cambiar, eso garantizará la seguridad jurídica indispensable para generar confianza y lograr la paz estable y duradera. Solo podrán ser revisadas por el Tribunal para la Paz.
Sin embargo, si durante los cinco años siguientes a la concesión de la amnistía, indulto o de cualquier tratamiento especial no se cumplen los requerimientos del Tribunal para la Paz frente a las obligaciones de esclarecimiento de la verdad o de reparación a las víctimas o comparecencia, podrá perderse este derecho.
8. Deberes del Estado y derechos de las víctimas
El Estado no pierde su deber de investigar, esclarecer, perseguir y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, conforme a lo establecido en el acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz. Así como tampoco las amnistías, indultos o cualquier tratamiento especial condicionan o reemplazan el deber de los victimarios de garantizar el esclarecimiento de la verdad o la reparación a las víctimas.
9. La competencia para declarar amnistías
a. El presidente de la República por acto administrativo, en los casos de integrantes de las Farc que estén en las zonas veredales transitorias de normalización o en los campamentos y que no tienen procesos en curso o condenas. Se hará al momento de efectuar la salida de los campamentos para su reincorporación a la vida civil.
b. Si existe un proceso en curso por delitos amnistiables, la Fiscalía General de la Nación solicitará al juez competente que lo termine.
c. Si ya existe condena por los delitos ya señalados la amnistía la concede el Juez de Ejecución de Penas competente.
Las amnistías se aplicarán en un término no mayor a diez días contados a partir de la entrada en vigencia de esta ley, siempre que el destinatario haya concluido el proceso de dejación de las armas. Si la persona vuelve a cometer delitos perderá el beneficio.
10. Los efectos de las amnistías y los tratamientos equivalentes
Estos mecanismos buscan que se renuncie a la persecución penal, cesar el procedimiento, suspender la ejecución de la pena, extinguir la responsabilidad por el cumplimiento de la sanción, extinción de la acción y la sanción penal principal y las accesorias, la acción de indemnización de perjuicios derivada de la conducta punible, y la responsabilidad derivada de la acción de repetición cuando el amnistiado haya cumplido funciones públicas. Estos efectos se extenderán a las sanciones disciplinarias o fiscales y traerán consigo la imposibilidad de abrir futuras investigaciones y procesos por las mismas conductas.
