El agro uruguayo y las políticas para la diversificación productiva
El agro uruguayo y las políticas para la diversificación productiva
Santiago Cayota
El sector agropecuario y agroindustrial, o dicho sintéticamente “el agro”, tiene un potencial para promover la transformación de la matriz productiva del país que no ha sido plenamente aprovechado hasta el presente. La concreción de ese potencial puede contribuir a impulsar un proceso de desarrollo sostenible, pero no se logrará “espontáneamente”, sino mediante la implementación de un conjunto integrado de políticas específicas orientadas a ese fin.
Las ideas expresadas en este artículo se basan en un trabajo publicado recientemente, que fue llevado adelante por el Instituto Juan Pablo Terra con el aporte de un grupo muy amplio de referentes sectoriales. El propósito del documento, titulado Agro y Desarrollo. Aportes para la transformación productiva del país, es identificar y formular propuestas que permitan, desde el sector agropecuario y agroindustrial, contribuir al desarrollo integral del país.
¿Por qué poner el foco en el agro?
El agro, considerado en sentido amplio, tiene un peso significativo en la economía del país. Concretamente, su participación se sitúa en el entorno del 20% del PIB, considerando sus efectos directos, indirectos e inducidos.
No obstante, su mayor importancia deriva de que es el origen de más del 50% de las exportaciones totales y de aproximadamente el 70% de las exportaciones de bienes. Esto es resultado de que la mayor parte de la producción agropecuaria es competitiva en los mercados internacionales. Y ello quiere decir que tiene las condiciones para continuar expandiendo la producción y la colocación de sus productos en esos mercados, sin la limitación impuesta por el reducido tamaño del mercado interno.
Sin embargo, esta economía basada en recursos naturales ha tenido dificultades históricas para sostener niveles de crecimiento económico en el largo plazo que nos permitan aproximarnos al nivel de bienestar al que aspiramos para nuestra sociedad. En ese sentido, varios factores propios o del contexto han limitado históricamente el crecimiento y han mitigado sistemáticamente el impacto del sector como dinamizador global de la economía.
Entre ellos, uno de los principales ha sido la volatilidad de precios que es característica de los mercados de productos básicos, y que se traduce en ciclos recurrentes de expansión y retroceso en términos de la actividad económica. Adicionalmente, el bajo grado de sofisticación tecnológica de los productos del agro no promueve una creación significativa de empleos directos de alta calificación y productividad. Por otro lado, también debe tenerse en cuenta la tendencia recurrente a la sobrevaloración de la moneda local (“atraso cambiario”), que ha operado a lo largo del tiempo como una limitante a la inversión, al agregado de valor y a la innovación en toda la cadena productiva.
Por esas razones, se entiende que sólo el “crecimiento acumulativo” del agro no será suficiente para promover una transformación productiva que asegure el crecimiento sostenido y sostenible del conjunto de la economía en el mediano y largo plazo.
¿Qué tipo de transformación productiva se propone?
En términos sintéticos, lo que se propone es avanzar en la diversificación de la matriz productiva a través del desarrollo de nuevas actividades económicas relacionadas con el agro que por su naturaleza puedan generar productos y servicios de alto contenido tecnológico. La idea de base es superar la especialización de una economía basada en recursos naturales, apoyándose en las posibilidades y oportunidades que se abren por la competitividad y el potencial de desarrollo de esa misma actividad basada en ese tipo de recursos.
Dicho en otras palabras, lo que se propone es el desarrollo de ventajas competitivas basándose en la plataforma que brindan las ventajas comparativas del agro. No se trata entonces de desarrollar las ventajas competitivas en detrimento de las comparativas, sino de generar un círculo virtuoso fruto de la interacción y el dinamismo de ambas. Esto no supone postular que esta sea la única estrategia posible, pero sí se entiende que sería una manera de contribuir a la necesaria diversificación de la matriz productiva nacional desde el agro.
Para ello, el proceso que se propone está basado centralmente en lograr instalar una dinámica sistémica de innovación. Como lo evidencia crecientemente la experiencia nacional e internacional, el mercado por sí solo es normalmente un proveedor subóptimo de innovación. Por lo tanto, se asume que para viabilizar esta transformación es necesario implementar un conjunto de políticas públicas coordinadas que la impulsen. Y no se trata de diversificar la matriz productiva a cualquier costo, sino que, para ser consistentes, las políticas a implementar deben necesariamente integrar armónicamente las dimensiones económica, social y ambiental en su diseño y ejecución.
¿Qué áreas deben abordar políticas para impulsar la diversificación productiva?
El abordaje se implementa descomponiendo esquemáticamente en dos dimensiones el objeto de las políticas. Una dimensión corresponde a los sectores productivos, que es la “vertical”, y la otra se refiere a temas transversales, que es la “horizontal”.
Para la primera dimensión, son tres las áreas de intervención que se identifican. La primera está vinculada al desarrollo de actividades de base tecnológica para la provisión de insumos, servicios y el procesamiento de los productos del agro. La segunda, por su parte, está asociada a la promoción del crecimiento de los sectores competitivos. Finalmente, la tercera pasa por el fortalecimiento de los sectores que actualmente no son competitivos. En el caso de la segunda dimensión, las tres áreas identificadas tienen que ver con la provisión de bienes públicos, la sostenibilidad ambiental y la inclusión y el desarrollo socioterritorial.
¿Por qué se proponen estas áreas de intervención por sector productivo?
El desarrollo del sector de empresas de base tecnológica conformado por los “encadenamientos hacia atrás y hacia adelante” del agro podría generar un aumento significativo de la productividad de los factores de producción. Puntualmente, nos referimos a la producción de bioinsumos, vacunas, variedades mejoradas, aplicaciones, equipamiento, nuevos materiales de base biológica, etcétera.
El desarrollo de estas empresas de base tecnológica no solo contribuirá al crecimiento del propio sector agropecuario y agroindustrial, sino que con el tiempo podrá adquirir una dinámica independiente. Por un lado, los bienes y servicios tecnológicos que se produzcan para abastecer a la producción local podrán también ser exportados en algún momento. Por el otro, las capacidades en microbiología, biotecnología, informática, ingeniería, biología, química y en el resto de las áreas necesarias para la producción de esos bienes y servicios son transversales a muchos sectores de la actividad económica. Por eso, una vez alcanzado cierto desarrollo, podrán aplicarse en otras actividades más allá del vínculo que tengan con el sector agroexportador.
Simultáneamente, el impulso a la innovación y el crecimiento de los sectores competitivos (como ganadería, agricultura, lechería, arroz, forestación, citrus, entre otros) es esencial por su aporte directo a la economía nacional y porque del dinamismo de estos sectores depende la viabilidad del desarrollo de las empresas de base tecnológica que se vinculan con los mismos.
En el caso de los sectores actualmente no competitivos (como horticultura, fruticultura de hoja caduca, vitivinicultura, avicultura y producción porcina), se plantea el objetivo de lograr gradualmente una mejora de la productividad física y económica, que permita en un cierto plazo competir genuinamente con los productos importados, potenciando a su vez algunos emprendimientos de exportación.
¿Por qué se proponen estas áreas de intervención transversales?
Con la provisión de “bienes” públicos, cuya prestación requiere un rol activo del Estado, se busca desarrollar bienes y servicios orientados a dotar de eficiencia, estabilidad y previsibilidad a la producción agropecuaria y agroindustrial. Esta área comprende, entre otras, a las actividades de investigación y desarrollo, riego, seguros, salud animal y vegetal, inocuidad de alimentos, infraestructura, acceso a la tierra, tributación, entre otras.
Por su parte, en lo referido a la sostenibilidad de los sistemas productivos, se considera necesario tender hacia sistemas de producción que preserven y regeneren la provisión de servicios ecosistémicos y posibiliten el restablecimiento de algunos equilibrios ecológicos que se han deteriorado como resultado de la intensificación, adaptándose a la variabilidad y el cambio climático.
Finalmente, pero no menos importante, el área de inclusión y desarrollo socioterritorial pretende dar respuesta a un triple desafío. Por un lado, se busca promover en los territorios no solo la producción, sino la multiplicidad de dimensiones del desarrollo, con base en el concepto de ruralidad. Por otro lado, se busca compensar las asimetrías territoriales que pueden generarse como resultado de la desigual dinámica económico-productiva. Y, a su vez, se prioriza la inclusión de los diferentes actores en el proceso, especialmente los productores familiares, mujeres y jóvenes.
En cada una de estas seis áreas se proponen lineamientos y acciones específicas que iremos desarrollando en futuros artículos. Pero más allá de que las políticas públicas en cada una tienen sentido en sí mismas, el máximo impacto se logrará si se formulan e implementan de manera integrada en todas las áreas que fueron descritas. Se podrán discutir las medidas específicas, pero lo central es que se articulen las acciones con una visión global para que realmente se pueda impulsar un proceso integral y virtuoso desde las políticas sectoriales y transversales.
La importancia crucial de la innovación
Como resultado de lo expuesto, queda claro que el impulso a la innovación es esencial para lograr las mejoras de productividad, sostenibilidad e inclusión que se busca promover con las políticas que aquí se proponen.
Ello requiere, por un lado, un aumento de la inversión pública. Para ser eficaz, este incremento deberá estar precedido de una actualización de la estructura y el funcionamiento de la institucionalidad especializada. Sin embargo, uno de los mayores desafíos que se plantean a las políticas tiene que ver con la promoción de la inversión privada, ya que es ahí donde se presentan los mayores déficits. De ahí la necesidad de crear las condiciones para que la investigación, y particularmente el desarrollo de nuevas tecnologías, pueda constituirse en un negocio atractivo y rentable para los inversores privados.
La relevancia de creer que es posible cambiar
Finalmente, vale subrayar que estas políticas son indispensables, pero para que sean eficaces deben lograr orientar las conductas de los diferentes agentes en el sentido deseado. Para eso se requiere convicción y una orientación estratégica clara desde el gobierno nacional, además de una masa crítica de actores diversos −políticos e institucionales, productores, empresarios, inversores, emprendedores, académicos− que, bajo el espíritu de los “animal spirits” de John Maynard Keynes, crean firmemente que una transformación como la aquí propuesta es posible y necesaria, actúen en consecuencia y la conviertan así en una verdadera “profecía autocumplida”.
