La real contribución de la minería a la economía peruana – Por Alejandro Narváez Liceras
La real contribución de la minería a la economía peruana
Alejandro Narváez Liceras
Según estimaciones de los Servicios Geológicos de Estados Unidos (USGS, por sus siglas en inglés), al cierre de 2023, Perú mantiene el segundo lugar en la producción de cobre y zinc a nivel mundial, tercero en plata, y el puesto 8 en oro. En reservas mineras ocupa el primer puesto en plata, segundo en cobre, tercero en oro y cuarto en zinc. El año pasado la producción de cobre y hierro alcanzó un récord histórico de 2 millones 755 mil TMF y 14 millones 081 mil TMF, respectivamente. En suma, en el ranking mundial de producción y reservas de los principales metales, el Perú sigue siendo una potencia indiscutible. Siendo así, ¿Cuál es el impacto real de este enorme potencial minero en la economía del país? En este breve artículo intentaré responder a esta pregunta.
Exigua actividad minera
Los últimos datos oficiales revelan que, al cierre del 2023, cerca del 15% del territorio nacional está concesionado a la actividad minera, lo que equivale a 19 millones de hectáreas aproximadamente. Un total de 729 unidades mineras están en actividades de explotación en una extensión de 1 millón 750 mil hectáreas, y 379 unidades mineras están buscando nuevos yacimientos (exploración) en 340 mil hectáreas. En conjunto, ambas actividades (explotación y exploración) abarcan apenas el 11% del total de la superficie concesionada (1.52% del territorio nacional). Claramente, es una cifra ínfima comparada con la vasta extensión concesionada al negocio minero.
La actividad minera en el Perú data desde los tiempos de la Cultura Preinca (900 a 500 a. C.). Sin embargo, apenas hemos arañado la superficie de nuestro territorio, en busca de minerales que queremos producir. Cuanto más exploramos y más profundizamos, más recursos encontramos. Por tanto, la creencia de que los recursos naturales son escasos y finitos es una interpretación errónea de la naturaleza de la escasez, concepto clave en el que se basa la economía. La cantidad absoluta de materias primas o recursos naturales presentes en la tierra es inmensa, como para que los seres humanos lleguemos siquiera a calcularla o comprenderla. El economista Julian Simon (1981), en su magistral obra, The Ultimate Resource, explica que el único recurso limitado, y de hecho lo único a lo que resulta válido aplicar el término “recurso”, es el tiempo humano. Cada persona tiene un tiempo limitado en la tierra, y ésta constituye la única escasez a la que nos enfrentamos como individuos.
Durante el periodo 2014 -2023, el sector invirtió 52,800 millones de dólares, un promedio de 5,280 millones anuales. Por otro lado, se exportaron minerales valorizados en 42 mil millones de dólares en un solo año, me refiero al 2023. La escasa actividad minera antes señalada, podría deberse a la poca inversión en el sector, a pesar de una serie de beneficios tributarios de la que goza. La propia legislación minera actual, ya desfasada, es una barrera de entrada de nuevos actores al sector. Los conflictos socioambientales ligados principalmente a la actividad minera, etc. serían algunas causas.
Contribución a la economía
Es recurrente escuchar acerca de la importante contribución de la minería al producto bruto interno (PBI) del país. Efectivamente, en los últimos 10 años (2014 – 2023), la participación del sector en el PBI peruano ha sido en promedio el 8.85% anual. Por tanto, es uno de los principales pilares de la economía nacional. No obstante, cabe advertir que el PBI no es un indicador de desarrollo de un país, tampoco es un medidor del nivel de bienestar social de la gente como expresión de su calidad de vida. Tampoco mide las externalidades tanto negativas como positivas que produce la economía. Las políticas económicas están centradas en fomentar el crecimiento económico medido por el PBI, más no, en la redistribución de la renta creada en un país.
Por otro lado, la minería formal es una fuente importante de generación de empleo en el país. Esto se debe no solo a la calidad del empleo que genera directamente, sino y, sobre todo, al empleo creado a través de los encadenamientos con otras actividades económicas o terceros. Así, el sector se caracteriza por ser principalmente de empleo formal y altos niveles de productividad, dado el uso de tecnología y equipamiento para el desarrollo de sus operaciones.
Según los datos del MINEM, durante los últimos 10 años la minería ha empleado a nivel nacional de forma directa a 74,683 trabajadores en promedio al año y mediante terceros o contratistas a 120,652 trabajadores. Estas cifras en conjunto representan sólo el 1.32% de la PEA nacional ocupada al cierre del ejercicio 2023. En el 2019 (antes de la pandemia), la minería formal generaba 85,488 empleos directos y en el 2023 esta cifra había caído a 68,393 trabajadores. En cambio, el empleo vía terceros (indirecto) se había disparado de 104,650 en 2019 a 145,229 puestos en el 2023. Estas cifras revelan claramente que el sector no es intensivo en creación de empleo en el Perú y está muy lejos de otros sectores.
La minería es un sector cuya demanda final proviene principalmente del mercado externo, es decir, sus ingresos son generados por las ventas fuera del país. También es verdad que una pequeña fracción de la producción minera es destinada a la industria local. La evolución de las exportaciones se explica principalmente por las fluctuaciones de los precios internacionales y esto, a su vez, tiene que ver con los ciclos económicos que se dan en los países demandantes de nuestros commodities. En cifras, del total de las exportaciones peruanas en el periodo 2014 -2023, el 58.96% en promedio, son mineras (metálicas). Las exportaciones en el 2021 han sido prácticamente el doble del 2020 (año de la pandemia), que compensó con creces la ligera caída de las ventas de ese año fatídico. Es de reconocer que el superávit de la balanza comercial que exhibe el país es gracias a este sector económico.
Real aporte a las finanzas públicas
Es indiscutible que la actividad minera contribuye de manera importante a los ingresos del Estado peruano a través de diferentes conceptos, tanto tributarios como no tributarios. Al igual que los demás sectores formales de la economía, las empresas mineras pagan el Impuesto a la Renta (IR), bajo las mismas reglas que se aplican a empresas de todas las actividades económicas. Por otro lado, el negocio minero es gravado con contribuciones adicionales, tales como Regalías Mineras (RM), el Impuesto Especial a la Minería (IEM) y el Gravamen Especial a la Minería (GEM), debido a que pertenece a un sector que extrae recursos no renovables.
En el Perú, como en cualquier parte del mundo, la carga tributaria del Estado sobre los agentes económicos (familias y empresas) se sustenta principalmente en dos tributos: el Impuesto General a las Ventas (IGV) conocido como impuesto indirecto, y el Impuesto a la Renta (impuesto directo). La ley vigente del IGV, afecta la comercialización de bienes y servicios en el territorio nacional, en cambio, las exportaciones (ventas al exterior) no están afectas a dicho impuesto, por tanto, el IGV pagado por los exportadores cuando compran bienes o servicios en el país, se les reconoce como un saldo a favor del exportador (SFE). En el caso de las empresas mineras, al vender al exterior sin el pago de IGV, se interrumpe la cadena débito-crédito fiscal. La legislación tributaria permite que las empresas mineras utilicen los SFE contra el pago del Impuesto a la Renta y/o soliciten su devolución.
En la práctica, se ha visto que cuando las empresas incrementan sus utilidades y como consecuencia aumenta el Impuesto a la Renta a pagar, aplican los SFE contra el pago de este impuesto, con lo cual se reduce el Impuesto a la Renta efectivamente pagado al Estado y también disminuye el monto devuelto. Pero cuando las utilidades disminuyen y baja el Impuesto a la Renta a pagar, las mineras optan por pedir que se les devuelva el SFE.
A lo largo de los últimos 10 años, los montos de las devoluciones tributarias a las empresas mineras han sido cuantiosas. En el periodo 2014 -2023, el Estado recaudó 114 mil 989 millones de soles y fueron devueltos a las empresas 45 mil 760 millones de (39.79%). Por ejemplo, en el último año (véase Cuadro 1) el Estado recaudó 14 mil 645 millones, sin embargo, devolvió 5 mil 967 millones, es decir, el equivalente al 40.74% del total recaudado. En el 2016, el Estado recaudó menos de lo que había devuelto (se recaudó 5 mil 134 millones de soles y se devolvió 5 mil 889 millones).
La principal fuente de financiamiento del presupuesto público son los recursos ordinarios (impuestos directos e indirectos). El presupuesto de 2023 fue de 215 mil millones de soles y la contribución real del sector minero al financiamiento de dicho presupuesto, fue apenas de 4.08%, en un año donde hubo récord histórico de exportaciones de cobre y zinc y de buenos precios. Paradójicamente, también fue un año de caída récord de recaudación tributaria en 12% que provocó un déficit fiscal del 2.8% del PBI. ¿Cómo se explica eso?
Dos apuntes finales
El Perú es una potencia mundial en producción y reservas mineras, polimetálico y con una ventaja comparativa envidiable. Sin embargo, si comparamos ese Perú minero con los indicadores sociales (pobreza, hambre, desigualdad, desempleo) que exhibe, estamos ante una auténtica paradoja: “un país rico, lleno de pobres”. La pregunta es: ¿Cómo un país bendecido, un país rico, puede tener dolorosas brechas socioeconómicas?
Los bajos niveles de recaudación tributaria que enfrenta el país tienen sus causas y son: 1) el nivel de las tasas impositivas, 2) las exoneraciones, los beneficios tributarios y deducciones que gozan las empresas de las industrias extractivas, 3) os regímenes especiales, y 4) las depreciaciones aceleradas (válido en tiempos de alta inflación). Por lo tanto, revisar estas causas, corregir sus defectos, son puntos de la agenda pendientes de la nueva política tributaria que necesita el país.
