Uruguay: la política de vivienda y la promoción de inversiones
La política de vivienda y la promoción de inversiones
Claudio Fernández*
En su mensaje al Parlamento el presidente Luis Lacalle Pou se planteó la cuestión del Estado, y se contestó de la siguiente manera: “La cuestión es donde está y donde no está el Estado”. Pues bien, más allá de las anécdotas y referencias a inauguraciones, el Estado uruguayo desde 2020, en lo que hace a vivienda, ha reducido su participación en los recursos destinados con esta finalidad, privilegiando el espacio de negocios del sector privado, que a su vez disponen de cada vez más promociones que aumentan sus ganancias y posibilitando el debilitamiento de la calidad de las viviendas en los programas públicos.
Desde la presentación del Presupuesto Nacional y el Plan Quinquenal de Vivienda (PQV) para este período, se visualizaron al menos cuatro grandes problemas que persisten y se agravan: el recorte de recursos para aplicar a la política de vivienda, su correlato en la disminución de las soluciones habitacionales provistas, el papel central que ocupa en la nueva política (y en la discusión pública) la generación de espacios que privilegian las oportunidades de negocio del sector privado; resultando esto en el debilitamiento de la visión de la política habitacional con vocación universalista con programas de amplia cobertura y soluciones de calidad no segmentadas por nivel de ingreso que se desarrolló en los gobiernos del Frente Amplio.
La caída en términos reales de la asignación presupuestal para programas de vivienda muestra cómo partiendo de un objetivo compartible en el propio Plan Quinquenal de Vivienda (“Se promoverá el acceso y permanencia en la vivienda de los sectores de ingresos medios, medios-bajos y más vulnerables de la población a través de diferentes programas que contemplen la heterogeneidad de los hogares destinatarios, en el marco del desarrollo de ciudades accesibles, sostenibles y sustentables, mediante una gestión eficaz y eficiente”) se comienza a vislumbrar una política de menor alcance y con mayor esperanza en el sector privado como financiador de la política de vivienda.
Del enlentecimiento en las soluciones habitacionales provistas dio cuenta el propio Presupuesto Nacional que implicó la readecuación de las partidas presupuestales. Los cambios fueron desde el proyecto 717 “Nuevas soluciones urbano habitacionales” (que son el núcleo duro de la producción en vivienda nueva: cooperativas, autoconstrucción, obras por licitación para activos y pasivos y relocalizaciones) con una disminución de un 59% hacia 2024; y como contraparte se creó el proyecto 701 “Créditos para vivienda con garantía subsidiaria del Estado”, con 1000 millones de pesos en 2023 y 2800 millones en 2024, de cara a la creación y participación del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) en fideicomisos para apalancar la inversión privada dando muestra del cambio de paradigma en la política de vivienda generando escenarios para oportunidades de negocios del sector privado.
Ese fideicomiso, hoy denominado “Entre Todos”, se inició luego de varias idas y venidas en su diseño durante estos años y con varias indefiniciones, donde el Estado finalmente se apoya en las viviendas promovidas a través de la ley No. 18795 tanto en el financiamiento de la construcción como a las familias para el acceso. Como parte de la política pública de vivienda, en 2011 se aprobó la ley de vivienda promovida, que en su objetivo principal plantea el acceso a la vivienda de los sectores socio-económicos de ingresos medios y medios-bajos a través de exoneraciones tributarias a proyectos de inversión que amplíen la construcción, refacción, ampliación o reciclaje de inmuebles con destino a la enajenación o el arrendamiento de viviendas de interés social (viviendas con estándares definidos en la Ley Nacional de Vivienda No. 13728 de 1968).
Puesta en funcionamiento esta política pública en 2011, comenzaron a visualizarse dos efectos de signo opuesto. Por una aparte, la renovación del stock habitacional en zonas centrales e intermedias de la ciudad, como los barrios Cordón, Barrio Sur, Palermo o Ciudad Vieja, que significa el aprovechamiento de las infraestructuras existentes. Por otro lado, se visualizó que los precios de venta de las unidades construidas, alejaban a la población objetivo de la política pública de sus posibilidades de acceso, lo que redundó en dos cambios en su reglamentación.
El primero de ellos en 2014, donde se topearon los precios de venta al 25% de las unidades por proyecto (cada proyecto tenía un mínimo de 2 unidades y un máximo de 100), con un tope igual al del Fondo de garantía de créditos hipotecarios, un instrumento creado por la misma ley 18795 que permite disminuir el ahorro requerido a las familias al contratar un crédito hipotecario para la compra de vivienda. Como producto del monitoreo continuo del programa, hacia 2017 hubo una nueva modificación. Esa vez, significó que el 10% de las viviendas por proyecto estarían topeadas, pero con un tope de precio más bajo y con el compromiso de que la comercialización no quedaría liberada, sino que se realizaría a través de los mecanismos de selección transparente definidos por el MVOT, subsidiando a las familias en el pago de su cuota, considerando tanto sus ingresos como su conformación.
Con el cambio de gobierno, en abril de 2020, cambió nuevamente la reglamentación, pero esa vez en un sentido claramente opuesto en sus objetivos a los dos cambios anteriores. Lo principal, y justificado en la promoción de la construcción, fue el levantamiento de los topes de precio en clara desatención a la población objetivo de la política. Ese cambio también implicó que la comercialización de las viviendas topeadas no se hiciera con las herramientas de MVOT, sino que se abandonada esa posibilidad. Y ello, no fue un cambio desde hace momento y hacia adelante, sino que se posibilitó que los proyectos ya promovidos pudieran acogerse al cambio, significando la liberación de 505 viviendas del tope de precio que hubiesen sido comercializadas a través del programa de compra de vivienda promovida del MVOT.
La comercialización de las viviendas promovidas con subsidio a la cuota implicaba la integración al sistema de subsidios aprobados por ley en 2017, donde el eje radica en subsidios revisables que contemplen los cambios que tienen las familias a lo largo del tiempo, en sus ingresos y conformación. Lo planteado como subsidio en el fideicomiso Entre Todos, es un subsidio de hasta un 30% pero no revisable, es decir que la permanencia en la vivienda también deja de ser un punto a atender en los cambios en la política.
Otro cambio relevante en la reglamentación de 2020 fue la inclusión de los monoambientes en la promoción de las inversiones, procesando la exoneración tributaria en la construcción de esta tipología (los monoambientes) sin haber sido modificada la ley No 13728 que define como viviendas de interés social a las categorías económica y media, no los monoambientes. Hasta ese momento, al no ser considerados viviendas de interés social por la ley 13728, los proyectos que presentaban monoambientes no contaban con las exoneraciones fiscales por esas unidades. El cambio de reglamentación permitió que monoambientes que estaban incluidos en los proyectos ya promovidos y por tanto considerados por los propios inversores en su esquema de rentabilidad original, obtuvieran las exoneraciones fiscales al igual que el resto de las unidades de vivienda de los proyectos; es decir, una promoción de la ampliación de la rentabilidad.
La inclusión de la promoción de los monoambientes se realizó mediante el decreto reglamentario, sin modificar la ley hasta la Rendición de cuentas de 2020, presentada en 2021. Allí se planteó la modificación a la Ley Nacional de Vivienda del año 68 bajando el mínimo de superficie habitable por vivienda desde 35 metros cuadrados a 25 categorizándolos como monoambientes. Para tener una referencia, los núcleos básicos evolutivos construidos en los años noventa tenían 30 metros cuadrados. La anterior modificación de la ley del 68 había sido en 2017 pero en sentido contrario, la superficie habitable mínima había aumentado de 32 metros cuadrados a 35.
Ahora no sólo se determina un nuevo mínimo, sino que se faculta al Poder Ejecutivo a excluir de los parámetros que impone el artículo sustituido (del mínimo habitable y metrajes mínimos por dormitorios) a los programas que “requieran una regulación específica”. Bajar la superficie habitable y habilitar que no se respeten las superficies establecidas en la ley de vivienda es claramente afectar la calidad de las soluciones habitacionales.
La generación de esa estructura fiduciaria también se justificó en la provisión de viviendas hacia los hogares pertenecientes a los deciles de ingresos medios y medio-bajos. Precios bajos de viviendas y garantizar rentabilidades de privados al mismo tiempo no parece tener otra salida que soluciones de vivienda de baja calidad y/o en localizaciones sin servicios.
Esto abandonaría claramente el componente redistributivo que tuvo la política de vivienda durante los gobiernos del Frente Amplio. Sin embargo, se afirmó por parte del MVOT en el momento de su discusión que no se iba a afectar la calidad. Lo que sigue sin quedar claro es el desarrollo del programa Entre Todos en lo que va del gobierno, donde más allá de los cambios de orientación, la propia configuración del esquema del programa sigue siendo confusa, donde se configuran subsidios al capital más allá de las exoneraciones fiscales y las familias quedan sin acompañamiento a lo largo de la vida de los créditos por los subsidios no revisables.
En síntesis, e recortaron recursos públicos para los programas de vivienda a través de las asignaciones presupuestales del Fomdo Nacional de Vivienda (FONAVI) y sus ajustes legales en pos del abatimiento del déficit fiscal; se proveen menos soluciones habitacionales y se generan espacios para oportunidades de negocio del sector privado con el fin de aumentar los recursos recortados en esquemas todavía poco claros. Se instala el riesgo de que la política pública de vivienda y hábitat vuelva a recaer en soluciones de baja calidad o en localizaciones que refuercen los procesos de segregación territorial, en una clara oposición a la vocación universalista que se fue desarrollando desde los gobiernos del Frente Amplio.
*Economista, ex vicepresidente de la Agencia Nacional de Vivienda, actualmente trabaja en el Programa EconomiaPolitica.uy y en la Universidad de la República (Udelar). Es miembro de la REDH.
