Militares y democracias en América Latina: algunos interrogantes sobre el problema del militarismo – Por Luis Wainer

La existencia de una a nueva experiencia política, económica y de seguridad en la región durante los años recientes, nos permite complejizar una dicotomía muy presente entre militarización y democracia, o entre una idea de democracia sostenida -muchas veces desde la perspectiva liberal- y el elemento “militarización”. Esa dicotomía que ha penetrado en buena parte de los análisis académicos y políticos, se destaca por una tendencia por deshistorizar e inclusive a invisibilizar la participación de militares en procesos políticos de cambio social. Estos análisis mayormente se posicionan del lado de la democracia liberal procedimental como un orden político representativo, eficiente y plural, evitando críticas a su funcionamiento en el marco del sistema capitalista; lo propio en cuanto a advertir sus limitaciones en espacios periféricos, como América Latina.

Las premisas de la representatividad y la competencia electoral -como réplica de competencia de mercado- han sido postuladas desde el centro hacia la periferia, como el modelo de democracia más conveniente o adecuado, cuestionando o considerando como dictatorial o no democrático, otras alternativas de participación democrática y de radicalización de las democracias. Aquí entonces algunas preguntas: dónde ubicaríamos una perspectiva que recupere –y ponga en tensión- la articulación entre Fuerzas Armadas y sociedad en coyunturas o procesos orientados hacia esquemas políticos y económicos de justicia social e integración de mayorías históricamente postergadas. Cómo contemplar, experiencias en la que lo cívico-militar es ordenador a la vez que fundante de un tipo de democracia que, por supuesto, es susceptible de los cuestionamientos y críticas. La articulación entre lo cívico y lo militar suele ser concebida como una deformación o una desviación de la democracia, entre otros aspectos, por asumir la politización de las Fuerzas Armadas y el involucramiento de los civiles en asuntos militares.

Una reflexión regional: control civil y militarismo

El militarismo en nuestra región fue estudiado con sistematicidad a partir de la década del sesenta del siglo pasado, cuando complejas manifestaciones del fenómeno comenzaron a demandar análisis que pudieran ir más allá de valoraciones críticas sobre la presencia de los militares en el poder. Junto a otros términos relacionados como autoritarismo o intervencionismo militar, se acuñó el de militarismo y así se desató un interés creciente por el estudio de sus particularidades. El militarismo ha sido interpretado de distintas formas, entre las que se destacan uno que deriva de la incapacidad de los sectores políticos para imponer un proyecto por consenso, junto a otro que proviene del análisis de la dependencia y la asistencia externa, fundamentalmente por parte de Estados Unidos durante el período de la Guerra Fría. Se planteó como elemento clave, la formación de los militares y su vínculo con la ideología, en un contexto en el que desde finales de la Segunda Guerra mundial, las Fuerzas Armadas latinoamericanas tendieron a subordinarse a la Doctrina de Seguridad Hemisférica de Estados Unidos, centrada en la lucha anticomunista y materializa en planes de asistencia militar y asistencia para el desarrollo contrainsurgente; concepciones de seguridad y defensa contrainsurgentes.

El escenario postdictaduras sudamericanas impuso renovados desafíos al control político sobre las instituciones militares. El surgimiento de un nuevo tipo de amenazas al fin de la Guerra Fría, tanto como la indefinición acerca de futuros escenarios de conflicto y el incremento de la inseguridad ciudadana, revelaron nuevos desafíos a la capacidad política y al profesionalismo militar. Durante las últimas décadas de gobiernos de izquierda o progresistas en varios países de la región, el modelo de relaciones civiles-militares se presentó aún más variado y multiforme. A su vez, la afirmación de que los militares han dejado de representar una amenaza para la estabilidad democrática en la región, es relativizada a partir de las recientes intervenciones militares en Venezuela (2002), Honduras (2009), Ecuador (2010) y Bolivia (2019), al mismo tiempo que por los elevados niveles de influencia militar en parte de estos países, como por ejemplo en Brasil o, de distinto modo, en Venezuela.

Luego de las dictaduras en la región, la ausencia de un verdadero control civil tanto como la presencia de amplios márgenes de autonomía militar, dieron cuenta de un modelo específico de relaciones civiles-militares que llevó, en los últimos años, a un renovado interés sobre la relación entre gobiernos progresistas y Fuerzas Armadas (Alda Mejías, 2010; Battaglino, 2011y 2015; Bonifaz Moreno, 2011; Campero, 2012; Celi, 2010; Costa Vaz, 2012; Costa Vaz y Andrade da Silva Machado, 2011; Frederic, 2013; Fuentes, 2009; Haro Ayerbe, 2012; Jácome, 2010, 2012; Mayorga, 2009; Tellería Escobar, 2010, 2023; Trinkunas, 2005, 2009; Zaverucha y Da Cunha Rezende, 2009). Varios países sudamericanos incorporaron en las últimas décadas nuevas misiones primarias, en algunos casos identificando potencias extrarregionales como potenciales amenazas y en otros avizorando un empleo global de los militares.

En países como Brasil, Bolivia y Venezuela, los militares han sido desplegados para combatir el crimen organizado y el tanto como en la implementación de políticas sociales; al tiempo que integrantes de las Fuerzas Armadas condujeron ministerios y/o forman parte de la burocracia de éstos. Todo ello puso de manifiesto que los militares pueden ser un aliado importante para la implementación de programas de gobierno, generando así un espacio de convergencia de intereses que puede favorecer la estabilidad del régimen democrático, sobre todo cuando la asignación de misiones no primarias se presenta como un indicador de expansión y proyección de la presencia militar sobre el sistema político y la sociedad. La asignación de nuevas misiones, en particular de aquellas que favorecen su participación en la seguridad interna o en la administración de agencias del gobierno, ha sido un tema de constante debate entre los especialistas en relaciones civiles-militares. Si bien algunos han considerado que la expansión termina por politizar a los militares al exponerlos a problemáticas sociales o a la propia gestión de gobierno, otros plantean que esta no conduce necesariamente a la politización si los líderes civiles establecen límites y logran supervisar el desarrollo de las nuevas asignaciones.

El análisis del control civil ha sido central en el enfoque de las relaciones civiles-militares. La primacía de las decisiones de los gobiernos civiles representa el ejercicio de un control político caracterizado por la capacidad que tienen estos de tomar decisiones en ámbitos que tradicionalmente fueron asumidos por militares, como políticas de seguridad y de defensa, o sobre la estructura, organización y presupuesto del aparato militar. Si bien el control civil sobre las fuerzas armadas requiere amplios márgenes de capacidad y adaptación política; los militares, por su lado, necesitan demostrar altos grados de profesionalismo.

La incorporación de militares a los proyectos políticos puede ser en carácter de “burocracia sustituta”, sobre todo en aquellos gobiernos que han optado por una transformación más radical, lo que puede colocarlos, en principio, en una situación de gran dependencia de los militares. Esta incorporación favorece la construcción de una alianza entre militares y civiles que cumple un rol esencial al cimentar la lealtad de los hombres de armas al gobierno, lo que se torna especialmente relevante cuando la estabilidad del gobierno puede estar amenazada por poderosos actores con capacidad para oponerse a tales cambios. También han sido incorporados cuando las capacidades estatales civiles no fueran suficientes para implementar políticas de ampliación de derechos, tal es el caso de Bolivia y en menor medida de Brasil (Dube y Pinzon, 2012; Pion-Berlin, 2008).

En cuanto a nociones de fortaleza o debilidad de las Fuerzas Armadas, algunos análisis han señalado que el grado de fragmentación, el nivel de autonomía y el tipo de transición democrática son indicadores clave. En ese sentido, la literatura sobre transiciones ha establecido que aquellas mayormente pactadas se asocian con democracias que han convivido con niveles considerables de poder político militar, siendo la existencia de enclaves autoritarios o de prerrogativas militares un legado común en este tipo de procesos.

Nuevo militarismo como ¿riesgo democrático?

Decimos con Tellería Escobar (2023), que las relaciones civiles-militares en nuestra región tendieron hacia un equilibrio dependiente de contextos externos e internos variables, permeado por una lucha de intereses políticos, económicos e institucionales, que repercute de manera directa en la forma de relacionamiento; lo que nos permite acercarnos a la idea de que tales esferas no han estado separadas o mantuvieron una frontera difusa en clave de continuidad o proyección de una a la otra y viceversa. El movimiento pendular de gobiernos civiles y militares da cuenta de la “costumbre” por parte de la ciudadanía a ser parte de una dinámica política en la que los militares si bien “entran y salen del poder”, nunca terminan de alejarse del mismo.

Las transiciones democráticas encontraron gobiernos civiles que en la mayoría de los casos no realizaron reformas profundas de las instituciones armadas, salvo excepciones como fuera el caso de Argentina. Países como Venezuela, Colombia o México, en los que no se dieron tales dictaduras, la presencia de las Fuerzas Armadas en la vida política, nunca dejó de ser significativa, ni se descontinuó el fenómeno de los políticos militares; más bien, se transformó. Venezuela también es una excepción, pero porque la pregunta sobre el rol de los militares y lo cívico-militar recobraron centralidad en legislaciones, programas de gobierno y en la forma en caracterizar una situación de guerra.

La mención a un “nuevo militarismo” en el Siglo XXI o “remilitarización” o “retorno de los militares” (Grabendorf, 2021; Diamint, 2021; Verdes-Montenegro, 2019; Battaglino, 2015; Tickner, 2022; Kurtenbach y Sharpf, 2018), ha dado cuenta de una vuelta de los militares a la escena política en nuestra región, asumiendo variados roles políticos, significando una centralidad por parte de estos en muchos de los gobiernos actuales, más allá de su color político. En ese sentido, los militares son convocados ante situaciones variadas, desde desastres naturales y emergencias sanitarias, a tareas de desarrollo social y económico, tanto como conflictos sociales y situaciones de inestabilidad política extendida.

Según indica Diamint (2021, p.1), los militares no ingresan necesariamente a la escena política por golpes de Estado a la vieja usanza, sino que son los presidentes de turno quienes extienden la “invitación” a partir de otorgar privilegios económicos, resignificando la relación con sus pueblos, “sobredimensionando su papel en la pacificación del país”, es decir, politizándolos. Los militares apoyan los gobiernos civiles y tal apoyo está menos anclado en la profundización de sus roles tradicionales (profesionales más subordinación) y más en un pragmatismo mediado por privilegios políticos. Esto a su vez politiza a las Fuerzas Armadas en una clave de “intervencionismo militar en la escena pública”, tal cual pudo observarse, de distinto modo y con distinta orientación política en países como Brasil, Bolivia o Venezuela. De esta forma, los militares aparecen asociados a los políticos, en concreto, en actos públicos puntuales, como indicara Verdes-Montenegro (2021), ofreciendo una imagen -en tanto estrategia de comunicación- asociada a los valores militares que inspiran confianza en vastos sectores sociales, pero por medio de atuendos más cercanos al campo civil -uniformados con tonos caqui (khakiwashing) y no el tradicional verde militar. En ese sentido, se expresa así también una alianza civil-militar que busca garantizar una estabilidad política que podría significar en coyunturas específicas un riesgo para las democracias.

Una serie de actividades en las que prestan servicio las Fuerzas Armadas en la actualidad, si bien pudiera fungir como control civil de la propia fuerza, al mismo tiempo profundiza su autonomía y la potencial amenaza a la democracia: orden público, desastres naturales, sanidad, desarrollo económico y social, apoyo electoral, narcotráfico, gestión en ministerios y empresas públicas son algunas de estas funciones. Esta extensión de las funciones militares es lo que muchos consideran como “nuevo militarismo” en la región, es decir, la presencia de los militares en la vida pública (política y social), no necesariamente en materia de represión, sino por medio de un proceso de legitimación política donde estos, en parte, vuelven a ser garantes de la estabilidad democrática. Podemos denominar aquello como “multidimensionalidad” de los Ejércitos, es decir una normalización del uso de los militares para el desarrollo de “servicios ajenos” a los roles tradicionales, aun pudiendo contemplar el beneficio que para la sociedad pudiera suponer la extensión de sus funciones y/o misiones.

La idea de militarización, asumiría de este modo, la forma de una normalización de los militares y la violencia potencial que estos pueden ejercer por ejemplo para llevar a cabos situaciones de desestabilización o golpes de Estado –o su influencia en la formación o disolución de gobiernos; pero, también en cuanto a un discurso que suponga una legitimación y justificación de la presencia de militares en ámbitos que no son propios de estos, por ejemplo, en materia de seguridad interior. Al existir tal justificación, las Fuerzas Armadas se convierten en mayormente adecuadas para hacer frente a amenazas vinculadas a la seguridad, la cual también invadirá otras áreas como la social y la económica, en tanto proceso incrementalista de legitimación y justificación del uso de la fuerza, como un reclamo de orden (Martínez, 2022).

Dimensión externa de la seguridad

Finalmente, no podemos de considerar que, desde el fin de la Guerra Fría, la hegemonía norteamericana en la región también se desplegó por medio de novedosas estrategias de seguridad. La concepción de multidimensionalidad en materia de seguridad, en consonancia con la idea de nuevas amenazas, han dado lugar a la participación de las Fuerzas Armadas en funciones vinculadas al orden público. La lucha contra el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado fungieron como adaptación de las doctrinas, estructura y equipamiento militar de los países latinoamericanos a los objetivos norteamericanos en la región (Lajtman, 2022).

Más allá de sus diferencias, las Fuerzas Armadas latinoamericanas han conservado un aspecto común a lo largo del tiempo: la frontera poco clara entre seguridad y defensa. Esto se debe -aunque no exclusivamente- a que los Ejércitos nacidos de las independencias latinoamericanas, actuaron más como “guardias pretorianas” de actores políticos y económico concretos y menos como instituciones nacionales consagradas a garantizar la defensa. Lo que motivó en el tiempo, a que su actuación mayormente haya estado dirigida al orden interno antes que a la defensa del territorio; a un uso de la fuerza orientado más hacia el interior de las fronteras que hacia el exterior. Lo que se traduce en una ubicación específica de las amenazas -en el interior- y la idea difusa y sin anclaje real de la amenaza externa interestatal.

Así, en ese marco, se articuló la Doctrina de Seguridad Nacional y, en las Fuerzas Armadas locales, lo hizo la política de seguridad norteamericana orientada a tareas de lucha contra el comunismo (y movimientos de liberación nacional, nacional-revolucionarios o nacional-populares) primero y luego contra el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado. Otras formas que pueda adoptar tal articulación, supone un buen interrogante de época. La necesaria modernización defensiva de las fuerzas pasó a un remoto plano, para abrir paso a una actual -en la mayoría de los casos- obsolescencia militar en materia de armamento y en materia de estrategia de guerra. A su vez, el concepto de guerra estaría al menos en un entredicho, pasando a considerar una deriva en enfrentamientos de carácter asimétrico, hibrido, tecnológicos, de cuarta generación, etc.

1- Este artículo es parte resumida de reflexiones académicas más amplias publicadas -y en vías de publicación- por el autor.

*Dr. en Ciencias Sociales (FSOC-UBA). FADENA-CONICET