Las elites y su poder de influencia en Centroamérica – Por Inés Nercesian y Francisco Robles Rivera
Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de NODAL. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.
Las elites y su poder de influencia en Centroamérica
Inés Nercesian y Francisco Robles Rivera*
En la década de 1990, los acuerdos de paz y las transiciones democráticas parecieron abrir nuevos horizontes en una región tradicionalmente atravesada por profundas desigualdades. Sin embargo, hoy han vuelto al primer plano el autoritarismo, la violencia y la ausencia de horizontes compartidos para gran parte de la población. En este marco, el estudio de las elites ilumina sobre las similitudes y diferencias entre los países centroamericanos y sobre la persistencia de sistemas desiguales.
La profundización de las desigualdades durante los años críticos de la pandemia de covid-19 y la pospandemia revitalizó los históricos debates acerca de las elites, sus influencias y la concentración de recursos. El foco puesto sobre las elites y las desigualdades constituye un avance crucial en relación con épocas anteriores, cuando en lugar de observar las causas de las desigualdades se estudiaban de manera casi exclusiva la pobreza y la situación de los sectores más vulnerables. En el caso centroamericano, los estudios sobre las elites han tomado auge en un momento convulso.
Si bien a finales de la década de 1990 se aplaudió la llegada de la paz y el fortalecimiento de las instituciones democráticas, el avance del autoritarismo, la violencia, el debilitamiento institucional y la profundización de las desigualdades en los últimos años terminaron de desmontar las esperanzas puestas en la región. En este artículo nos preguntamos sobre el poder de influencia de las elites centroamericanas para mantener un sistema económico y político que privilegia la concentración de dinero, recursos e ideas.
Lejos de las miradas simplificadoras que refieren a la región como un bloque homogéneo, planteamos que Centroamérica es un verdadero laboratorio de desigualdades, donde la construcción de futuros y pactos sociales depende de viejas e históricas construcciones asimétricas y de relaciones y mapas de poder singulares de cada país. En un contexto global complejo, caracterizado por la opacidad de ciertos datos y la dificultad en el acceso a la información sobre las elites económicas, proponemos algunas claves para el estudio de su poder de influencia sobre las políticas públicas.
De qué hablamos cuando hablamos de elites
Uno de los primeros puntos a clarificar es el uso de los conceptos. El concepto de elites ha sido ampliamente estudiado teórica y empíricamente tanto por las teorías clásicas sobre el elitismo como por aquellos estudios que representan miradas más renovadas sobre el tema. También ha sido largamente discutido dentro del campo del marxismo, en el que las miradas más recelosas de la teoría de clases cuestionaron su utilización con el argumento de que ocultaba la verdadera contradicción de clases, en tanto que otros enfoques defendieron su compatibilidad.
Sostenemos que el concepto de elites refiere a las personas, en su mayoría hombres, que mantienen posiciones de privilegio en instituciones poderosas, lo cual les permite ejercer una influencia desproporcionada sobre las decisiones de políticas estatales. Consideramos elites económicas a los dueños y/o socios de las principales empresas privadas en cada país y elites políticas a aquellas personas que ocupan altos cargos de decisión en el Estado (presidentes, cargos ministeriales o legislativos). Entendemos también que el concepto de elites permite medir empíricamente a los sujetos (la cúpula empresarial o la cúpula política) sin por ello abandonar categorías de clases; por ejemplo, podemos estudiar a las elites estatales e identificar cuál es el grado de imbricación que poseen las clases económicamente dominantes, o estudiar de qué manera ejerce influencia la cúpula empresarial medida en términos de las empresas de mayor facturación del país, observando los mecanismos concretos de ejercicio del poder.
Los estudios sobre el tema también han dado cuenta de las formas de organización de las elites para influir en las políticas estatales. Los modos y grados de influencia de las elites, que incluyen desde el condicionamiento hasta el veto, permiten entender las posibilidades y limitaciones estructurales que existen para el diseño y la implementación de políticas públicas con sesgo redistributivo. En la bibliografía clásica, se plantean dos fuentes de poder de las elites para influir en la política pública: el poder instrumental y el poder estructural. El primero se refiere a la capacidad de las elites de participar activamente en la política a través del financiamiento electoral, las denominadas «puertas giratorias» (entre el mundo privado y el público) o la captura de medios. El segundo se refiere a la capacidad de las elites de amenazar con retirar su capital del país o reducir sus inversiones cuando perciben que una política puede llegar a modificar el statu quo. Distinguir y entender estos dos tipos de fuentes de poder es fundamental para pensar los medios y los mecanismos a partir de los cuales las elites ejercen su influencia y prever la capacidad de veto que puedan llegar a tener.
En el largo plazo, el rol particular de las elites en la formación del Estado ha conllevado a la construcción o no de instituciones redistributivas y Estados con mayor fortaleza o debilidad en cuanto a sus capacidades. En el caso particular de Centroamérica, las elites han aprovechado su posición dominante para definir los modelos de desarrollo, los tipos y alcances de los acuerdos de paz, los alcances y límites de los sistemas tributarios, el financiamiento de partidos políticos y también los candidatos a ocupar cargos de elección popular.
Hasta ahora, estos estudios permitían delinear una hegemonía sin precedentes de las elites económicas y una marcada capacidad de traducir en política pública sus intereses. Sin embargo, en la última década las elites han experimentado múltiples cambios, como la diversificación, internacionalización, distanciamiento de los gobiernos y emergencia de nuevos grupos, que junto con la transnacionalización de las economías abren vías para explorar comparativamente las diferencias entre las elites y sus capacidades de influencia. De ahí la importancia de pensar históricamente los conceptos e identificar sus transformaciones en relación con otros fenómenos, como el mercado, la economía y la política.
La coyuntura crítica que se abrió a partir de la pandemia profundizó la necesidad de explorar las pautas de acción de las elites en torno de la siguiente pregunta: ¿por qué en el marco de la crisis, que pudo haber sido una coyuntura de oportunidad para la implementación de políticas redistributivas, se reprodujeron, en distintos grados, esquemas de privilegios? El fuerte peso de las elites, la enorme capacidad de influencia y los límites de las capacidades estatales fueron obstáculos en el desarrollo de políticas progresivas en Centroamérica, aun cuando la coyuntura crítica demandaba cambios para mitigar el impacto de la crisis. Así, hallamos cuatro recursos a disposición de las elites centroamericanas para influir en la política pública: su cohesión, el paso de empresarios a la vida pública –puertas giratorias–, sus capacidades para formar ideas y normas –poder discursivo– y, finalmente, las capacidades estatales en cada país.
Las elites, el Estado y la importancia de la historia
La mirada histórica es una variable crucial para comprender las diferencias entre los países, pero sobre todo para entender cómo y por qué las elites tienen a disposición ciertos recursos para ejercer su influencia. El modo en que estas se involucraron en los procesos de formación estatal influyó en las formas que adquirieron las instituciones, más o menos redistributivas, y en la debilidad o fortaleza de los Estados. El concepto de capacidades estatales refiere a las posibilidades de un Estado de ejercer autoridad sobre otros actores y regular con éxito la vida social, con el fin de hacer cumplir los derechos y atender las necesidades de la ciudadanía. Es decir, cuando las elites económicas son fuertes y las organizaciones sociales son débiles, las capacidades estatales para controlar la influencia de las primeras serán muy limitadas.
Así, nos encontramos con situaciones diversas. Costa Rica es un país con una historia de formación estatal temprana y conducida por elites políticas que dio vida a la creación de un régimen democrático, proclive a reformas sociales y una estructura de tenencia de la tierra menos desigual. Tiene capacidades estatales moderadas, un sistema político fragmentado pero con elites políticas estables, y elites económicas diversificadas y concentradas en los grupos locales. En cambio, en El Salvador, la formación estatal se produjo de la mano de la consolidación del régimen oligárquico, con altos niveles de fragmentación y violencia. El sistema político se vio polarizado a partir de fines del siglo xx y tanto las elites políticas como las económicas atravesaron un proceso de disputas entre los grupos vinculados a la vieja economía y las elites emergentes surgidas a partir de las transformaciones económicas de la década de 1990. Guatemala, por su parte, se caracteriza por poseer capacidades estatales extremadamente débiles y un sistema político caótico y amorfo, donde las elites políticas se encuentran imbricadas con el poder económico. La economía del café y, tiempo después, los enclaves bananeros forjaron un tipo de elite económica cerrada que mantuvo una fuerte dependencia de Estados Unidos. Aunque también hubo un proceso de diversificación, la hegemonía continuó en manos de las elites históricas afincadas. En el país, sin sistema de partidos, coexisten capacidades estatales débiles y elites económicas arraigadas a lo largo de la historia con importante influencia sobre el Estado. Honduras es el único país centroamericano donde la economía del café, y por tanto las elites económicas locales vinculadas a ella, no fue predominante. Aunque en toda la región hubo enclaves bananeros trasnacionales en el marco de la expansión capitalista de eeuu, en Honduras este proceso fue más pronunciado. Esto provocó elites económicas más débiles frente a la injerencia extranjera estadounidense. Desde entonces la esfera estatal fue concebida como un espacio de captura, un instrumento de carácter privado utilizado por las elites económicas y políticas, donde el bipartidismo funcionaba como garante político. En materia económica, la década de 1990 produjo la crisis del modelo agroexportador tradicional y los antiguos grupos económicos se transformaron o surgieron nuevos con capacidad de veto político.
La cohesión de las elites, una variable crucial
Los estudios sobre las elites económicas han encontrado que cuando estas se hallan nucleadas en organizaciones formales o relacionadas con partidos políticos juegan un papel clave en la construcción del Estado y las políticas públicas. Los trabajos sobre la cohesión de las elites destacan que estas cooperarán en acciones políticas para defender sus intereses. Y su organización aumenta sus capacidades para movilizar recursos y para alcanzar objetivos comunes y aumenta su poder político. En el caso de América Latina, el análisis de la cohesión de las elites ha sido útil para explicar el desarrollo de los acuerdos de paz y los alcances de las reformas tributarias. En líneas generales, cuanto mayor es la cohesión, más capacidad de presión poseen estas elites frente a las políticas estatales y mayor posibilidad de actuar según un criterio de representación de clase.
Las grandes cámaras empresariales son una lente a través de la cual mirar qué tan cohesionadas se encuentran las elites. En el caso centroamericano, sus organizaciones matrices son el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (cacif) de Guatemala, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (anep) de El Salvador, el Consejo Hondureño de la Empresa Privada (cohep), el Consejo Superior de la Empresa Privada (cosep) de Nicaragua y la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (uccaep). Se trata de la reunión de los representantes de las principales empresas del país con accesos privilegiados a los tomadores de decisión e influencia sobre medios de comunicación.
Honduras y Guatemala son dos casos en los que las elites se encuentran «graníticamente unificadas», tal como sintetizó un representante empresarial. En estos dos países, las elites acuerpadas respectivamente en cohep y cacif mantienen una hegemonía indiscutible sobre otros actores sociales, accesos privilegiados a los tomadores de decisión y poder de veto sobre políticas públicas. El Salvador y Nicaragua dan cuenta de un cambio en los mapas de poder en ambos países. En el caso de El Salvador, la otrora todopoderosa anep ha visto diluida su influencia tanto por disputas internas como por su pérdida de influencia sobre el Ejecutivo tras las derrotas electorales de la Alianza Republicana Nacionalista (arena, la fuerza de derecha más importante del país) desde 2009 y, más recientemente, por los ataques directos del presidente Nayib Bukele a la entidad empresarial. En el caso de Nicaragua, y tras más de una década de vínculos del gobierno con la cosep, la crisis de 2018 y el encarcelamiento de líderes del gremio empresario demolieron las relaciones con la familia Ortega. Finalmente, en el caso de Costa Rica, las elites tradicionalmente aglutinadas en uccaep lograron mantener accesos e influencia sobre el gobierno de Carlos Alvarado hasta septiembre de 2020. En esa fecha se produjeron cambios en la cúpula dirigencial de la uccaep que revelaron fricciones entre las distintas fracciones de elites, expresadas en un grupo con mayor relación con el Estado nacional y otro con un sesgo más trasnacionalizado.
La ocupación directa del Estado
Uno de los mecanismos de influencia que poseen las elites es la ocupación de cargos en puestos claves dentro del Estado. Este mecanismo se materializa a través de la llamada «puerta giratoria» entre el mundo empresarial y privado y el ámbito estatal. Este dispositivo permite la transferencia de conocimiento del sector privado al gobierno, con sesgos promercado, y podría constituirse en una fuente de conflictos de interés. Los conflictos de interés se refieren a la colisión entre el interés privado y el interés público de un funcionario.De esta manera, resulta favorecida la articulación de un reducido número de redes con accesos privilegiados a las esferas político-administrativas estatales. Se trata del otorgamiento de ventajas en términos de definición y encuadre de las políticas, favoritismo en la regulación, acceso a contratos y procesos expeditos frente a otros actores fuera de la red.
En Centroamérica, algunos países han sido más proclives a la utilización de este mecanismo, en otros hubo primacía de las elites estatales y en otros la imbricación de las elites estatales con los empresarios ha sido tan profunda que no ha habido necesidad de ocupación directa de empresarios en la política. Un análisis reciente sobre los gabinetes durante la pandemia reveló que Costa Rica fue el país con menor porcentaje de personas provenientes del mundo empresarial y mayor presencia de elites políticas, mientras que Guatemala fue el caso más alto de incorporación del empresariado, donde este número superó el 50% de cargos en el Poder Ejecutivo. El Salvador presenta perfiles con trayectorias mixtas, donde se observa la presencia de la fuerza política que representa al presidente y expresa los intereses de una elite emergente, distinta de las tradicionales vinculadas a arena. En Honduras, la mayoría proviene del Partido Nacional, partido con historia y fuertes vínculos con el empresariado. Y, por último, en Nicaragua, la larga continuidad en el gobierno de la familia Ortega ha ordenado la gestión del poder público y las personas en cargos ministeriales están vinculadas a la fuerza política del oficialismo.
En otros países de América Latina, la incorporación de empresarios dentro de las carteras de gobierno ha sido un rasgo notable durante el siglo xxi, inclusive contando con la presencia de presidentes empresarios como Horacio Cartes, Pedro Pablo Kuczynski, Guillermo Lasso, Mauricio Macri y Sebastián Piñera, entre los más conocidos. La ocupación directa del Estado pareciera ser un recurso sistemático de las elites y resulta una clave para el análisis del comportamiento de estas en adelante. Otro hallazgo que abre líneas para seguir explorando en la comparación es que, a diferencia de los países del Cono Sur, en Centroamérica son pocos los casos de ministros con trayectoria en finanzas y recursos energéticos. Esta diferencia probablemente encuentre explicación en las dinámicas del capitalismo y la matriz económica de los distintos países.
Construcción de ideas y normas
El poder y la influencia de las elites dependen no solo de sus capacidades de acción política, sino también de sus capacidades de crear y reproducir ideas e información a través de los medios de comunicación, campañas publicitarias, informes, redes sociales y voces expertas que estructuran el debate público. Se trata de influir sobre los escenarios, soluciones y futuros de la sociedad. Nos referimos a un marco general que precede a la acción política de las elites en tanto articula narrativas y discursos que operan hacia afuera (la sociedad) y hacia adentro y que les da sentido como clase social. En tiempos de crisis e incertidumbre, el acceso privilegiado a recursos e información sobre la economía que poseen las elites les permite ampliar su influencia a la esfera pública y política.
Las capacidades de crear horizontes de futuro definen un mayor o menor poder e influencia de las elites en la región. En la región centroamericana podemos identificar dos escenarios. Por un lado, países como Guatemala, Honduras y Costa Rica, donde las elites, sobre todo a través de sus cámaras empresariales, articularon información e ideas en los primeros meses de la pandemia, lo que les garantizó accesos a los tomadores de decisión y derechos de veto sobre las políticas públicas posibles. Así, por ejemplo, en estos tres países, propuestas de tributos de emergencia a la riqueza fueron vetadas o ignoradas por los gobiernos. Por otro lado, en los casos de Nicaragua y El Salvador, como comentamos antes, las disputas directas con los gobiernos de turno socavaron las capacidades de estas elites de formular propuestas de atención a las crisis.
Las elites de la Centroamérica de hoy
Como ya destacamos, la región centroamericana vive hoy un retroceso democrático caracterizado por la vuelta de los militares y el autoritarismo digital de Bukele en El Salvador; la destrucción del sistema político y de las instituciones de justicia en Guatemala; la desigualdad y la fatiga democrática en Costa Rica; la narcopolítica y la debilidad institucional en Honduras y la crítica situación de Nicaragua. Estos giros recientes en la región han modificado o cimentado los mapas de poder, en los cuales las elites han logrado sostener o ver diluidas sus capacidades de influencia sobre las sociedades nacionales y sobre la gestión de la política pública. En Guatemala y Honduras, las elites locales mantienen una indiscutible hegemonía material e ideológica sobre otros grupos sociales y conservan acceso privilegiado al Estado y un poder de veto sobre las decisiones de política pública. En El Salvador, la asunción de la familia Bukele ha puesto al desnudo el ascenso de unas elites emergentes con vínculos más estrechos con el bukelismo y pactos con parte de la elite tradicional. En Costa Rica, la poca circulación de elites ha reducido históricamente los conflictos y su alta cohesión ha favorecido que, sin importar el cambio político, su agenda privada se traduzca en agenda pública nacional. En Nicaragua, la persecución de parte de la cúpula empresarial implicó un cambio en las relaciones de la familia Ortega con las elites y se rompió así el vínculo que existió entre 2007 y 2018.
Sobre cómo ejercen su influencia las elites económicas centroamericanas, destacamos particularidades y semejanzas para cada caso (v. cuadro). En Guatemala, las puertas giratorias son un mecanismo común para unas elites históricamente cohesionadas y con amplísimas capacidades de construcción y reproducción de ideas e información. En Honduras, la particular imbricación entre el poder político y económico da cuenta de otros espacios de intercambio, elites «graníticamente unificadas» y una amplia trayectoria en la elaboración de leyes, documentos y control sobre las ideas y la información. En Costa Rica, el reducido número de puertas giratorias no disminuyó la influencia de las elites; esto pone de manifiesto que no se trata del número, sino de los cargos que estas ocupan en puestos claves de la economía. Las elites están altamente cohesionadas dados sus históricos vínculos empresariales y familiares y han ejercido una hegemonía sin disputas en la construcción de horizontes públicos y privados. En El Salvador, el número y características de las puertas giratorias expresan un cambio en la composición de las elites, entre las hoy afiliadas al bukelismo y las tradicionales. En este contexto, las disputas por la construcción de ideas y normas las ha ganado el bukelismo a través de las redes sociales y la captura de los medios de comunicación. Finalmente, en Nicaragua, como ya destacamos, la ruptura de los acuerdos derrumbó los puentes de influencia y dejó a las elites con menores márgenes de acción.
En el horizonte regional, queda abierta la pregunta de si las elites, al igual que en tiempos de autoritarismo y dictaduras, preferirán el statu quo y el business as usual antes que la democracia, la justicia y la dignidad en el siglo xxi.
*Nercesian es Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Es investigadora adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) de Argentina y profesora de la UBA. Robles es Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Libre de Berlín. Se desempeña como profesor de la Universidad de Costa Rica. Realiza investigaciones comparativas sobre la desigualdad, los medios de comunicación, las elites y la financiación privada de los partidos políticos.
