La izquierda y la derecha festejan en el referéndum uruguayo – Por Agustín Canzani
La izquierda y la derecha festejan en el referéndum uruguayo
Agustín Canzani
El referéndum uruguayo del 27 de marzo le dio una ajustada victoria al presidente Luis Lacalle Pou (centroderecha), quien logró así evitar la derogación de una megaley que concentra gran parte de su proyecto de gobierno. El bloque político-sindical de izquierda dejó ver la fuerza de su maquinaria y encontró una agenda movilizadora. Los resultados muestran un país prácticamente dividido en dos mitades y la vitalidad de los mecanismos de la democracia directa, la más sólida de América Latina.
El pasado domingo 28 de marzo el electorado uruguayo decidió mediante un referéndum por iniciativa ciudadana que la ley N° 19889 se mantuviera firme. La consulta fue impulsada por diversas organizaciones y colectivos sociales que incluían a la central sindical Plenario Intersindical de Trabajadores-Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT), la Federación de Estudiantes Universitarios y la Intersocial Feminista, y fuerzas políticas articuladas en torno del Frente Amplio (FA). El objetivo era la derogación parcial de esa «ley ómnibus» que contiene gran parte del programa de gobierno de Luis Lacalle Pou: se trata más específicamente de una Ley de Urgente Consideración (LUC) compuesta por 476 artículos sobre temas de lo más diversos.
En concreto, los impulsores del «sí» buscaban derogar 135 artículos y alcanzaron 48,8% de los votos. Por su parte, el «no», impulsado por las fuerzas de centroderecha y derecha en el gobierno, algunos gremios empresariales y asociaciones profesionales, consiguió 49,8%. Dado que la legislación uruguaya computa también a favor de la no derogación los votos en blanco, la diferencia final entre una y otra postura se ubica en torno de 2,5 puntos porcentuales.
Una ley polémica en un contexto particular
En Uruguay, las LUC son un mecanismo con el que cuenta de forma exclusiva el Poder Ejecutivo. Su particularidad es que, llegado al Parlamento, el proyecto de ley debe ser tratado en un periodo perentorio (menor a 120 días), y si el Parlamento no rechaza la propuesta en esos plazos, la ley queda aprobada automáticamente. Creado por la reforma constitucional de 1966, el mecanismo apareció como una respuesta directa a una coyuntura particular de debilitamiento político de la institución presidencial, en cuyo marco estas leyes se concebían como mecanismos para devolverle iniciativa política al presidente y, al amenazar con la aprobación automática, obligar a las fracciones partidarias a buscar acuerdos.
Lacalle Pou había anunciado que, de ser elegido, remitiría un proyecto de LUC que incluiría sus principales propuestas de gobierno, aunque no adelantó su contenido específico. Poco más de un mes antes de asumir, presentó a sus socios de la coalición de gobierno un borrador de proyecto, que terminó cuajando seis semanas después de su asunción en una propuesta enviada al Parlamento.
El trámite legislativo se desarrolló en medio de la pandemia de covid-19. Aunque Uruguay no tuvo restricciones a la movilidad del tipo lockdown, una parte importante de la vida cotidiana se vio afectada por la crisis sanitaria. La convocatoria a diferentes actores para opinar sobre la ley fue amplia, pero el tiempo del que dispusieron para plantear sus posturas resultó muy reducido. Y las manifestaciones públicas que suelen operar como mecanismos de presión estuvieron ausentes a causa de la pandemia.
Cuatro meses después de la asunción del nuevo gobierno, el Senado aprobó la ley. La oficialista Coalición Multicolor tramitó el proyecto con celeridad y con bastante unidad, aunque terminó excluyendo algunos de los aspectos de la ley que resultaban más polémicos para sus propias fuerzas políticas, así como otros considerados potencialmente menos populares entre grupos importantes del electorado.
Con fuertes críticas hacia el mecanismo, su uso y la oportunidad de tratar una legislación de ese tipo en un contexto crítico, el Frente Amplio terminó negociando y aprobando varios de los artículos, pero se opuso a otros considerados centrales, mientras sindicatos y organizaciones sociales manifestaban desde un comienzo su discrepancia con la iniciativa.
Los contenidos: enfoque punitivista, conservador y liberalizador
La ley aprobada contiene un conjunto amplio de artículos que abarcan temáticas muy diferentes. La mitad de su articulado suprime total o parcialmente más de 60 leyes aprobadas durante los 15 años de gobierno del Frente Amplio.
En el capítulo de seguridad, la ley endurece las penas en los casos de delitos de violación, abuso sexual y drogas, a la vez que crea nuevos delitos como la resistencia al arresto y el agravio a la autoridad policial, y modifica la regulación de la legítima defensa: amplía las situaciones en que una persona puede quedar exenta de responsabilidad, por ejemplo en casos de defensa de cualquier derecho patrimonial, aun cuando no haya existido violencia hacia quien arguye la legítima defensa. También habilita a la policía a realizar revisiones en situaciones variadas y permite portar armas a personal militar y policial retirado, al tiempo que lo autoriza a actuar en caso de delitos flagrantes y establece el trabajo obligatorio de los reclusos.
En el área de defensa e inteligencia, la ley crea una Secretaría de Defensa Estratégica del Estado dependiente directamente de Presidencia, con capacidad de catalogar información como «secreta», incluso para otros organismos estatales.
En el campo educativo, la LUC modifica buena parte de la Ley de Educación aprobada durante el primer gobierno del Frente Amplio: centraliza decisiones, jerarquiza al Ministerio de Educación reduciendo la tradicional autonomía del sistema de educación público uruguayo y suprimiendo la participación docente con voto en varios niveles de decisión del sistema educativo.
En materia económica, introduce una «regla fiscal» que condiciona el aumento del gasto público al resultado fiscal ajustado por el ciclo económico, y en nombre de la libertad financiera elimina la obligatoriedad de pago de salarios por medios electrónicos, al tiempo que aumenta los montos de las transacciones que obligatoriamente deben ser realizadas a través del sistema bancario.
En el mercado de combustibles, el proyecto original buscaba desmonopolizar la importación y refinación de petróleo, que en Uruguay está en manos estatales desde 1931, pero terminó limitándose a cambiar la forma de fijación de precios del combustible atada a la paridad con los precios de importación, así como a plantear un conjunto de reformas en el mercado buscando mayor competencia y menor regulación y a promover privatizaciones periféricas.
En cuanto a las relaciones laborales, la norma establece expresamente que, en el marco de una huelga, el Estado debe garantizar el derecho de los no huelguistas a acceder y trabajar en los establecimientos y el de los propietarios a ingresar en las instalaciones de la empresa. En vivienda, crea un nuevo régimen de arrendamiento sin garantías pero con fuertes sanciones para los inquilinos incumplidores y un mecanismo de desalojo que reduce sensiblemente los plazos respecto a los otros tipos de contratos vigentes.
También contiene cambios a la tramitación de adopciones (que incluyen el relajamiento de algunos controles) y la reducción de los requisitos para que personas que han accedido al usufructo de tierras mediante apoyo público puedan mantener su explotación o venderlas en el mercado. Como puede verse, un enorme abanico de temáticas y aspectos regulatorios.
La impugnación: articulación difícil, viento en contra y campaña despareja
Una posible derogación de la LUC a través de un referéndum de iniciativa ciudadana venía siendo discutida en el seno de la izquierda y varias organizaciones sociales, especialmente sindicatos. Uruguay es el país de América Latina que más uso ha hecho de los mecanismos de democracia directa, especialmente desde la última década del siglo pasado. Además de los plebiscitos, previstos para los casos de reformas constitucionales, los referendos pueden interponerse contra la totalidad o parte de una ley aprobada en el Parlamento. Cualquier grupo de ciudadanos puede impulsarlos, ya sea por la «vía corta» o la «vía larga». La primera se activa presentando las firmas de 2% del padrón electoral para que la Corte Electoral convoque a un prerreferéndum al que deben adherir 25% de los ciudadanos para activar el referéndum. La segunda supone recoger la adhesión de 25% del padrón electoral mediante hojas individualizadas cada una de ellas con la firma y la huella dactilar de un elector.
La decisión de impulsar un referéndum cayó en un momento difícil y planteó problemas de articulación complejos. La izquierda venía de sufrir su peor derrota electoral en 15 años, sus líderes más importantes que ya estaban en proceso de retiro habían fallecido (Tabaré Vázquez) o se encontraban confinados por efecto de la pandemia (José «Pepe» Mujica, Danilo Astori) y las elecciones subnacionales de 2021, que se habían aplazado de mayo a septiembre, representaban una prueba riesgosa que el Frente debía enfrentar con una militancia menguada, tensiones internas importantes, recursos económicos escasos y una renovación de su conducción postergada, en el marco de un gobierno de centroderecha con altos niveles de popularidad apoyado en una coalición políticamente unificada.
Los sindicatos y movimientos sociales también se encontraban con dificultades de convocatoria porque las movilizaciones estaban restringidas por la pandemia, en el marco de un escenario en el cual, un día sí y el otro también, diversas figuras de la coalición de gobierno cuestionaban su representatividad y sus formas de actuar, amenazaban con reglamentos y leyes cada vez más limitantes y cualquier tipo de reclamo era calificado como un exceso en una coyuntura de crisis.
La discusión supuso un debate centrado en tres ejes: la vía elegida, la opción por la derogación total o parcial y los artículos que se incluían en el recurso. Se zanjó finalmente por utilizar la «vía larga» y plantear la derogación parcial de 135 artículos, incluidos algunos que el Frente Amplio había apoyado con su voto, fruto de una negociación parlamentaria. El debate interno había consumido más de un tercio del tiempo disponible para recoger los apoyos necesarios y, en ese proceso, el Frente Amplio había quedado ubicado como un protagonista con menor peso relativo.
La recolección de firmas, un camino de por sí complejo y difícil, recién comenzó en diciembre de 2020 y se vio perjudicada por un recrudecimiento de la pandemia que determinó que no funcionaran con regularidad muchos ámbitos de encuentro en los que la izquierda y las organizaciones sociales tienen presencia. A comienzos de abril de 2021, consumida la mitad del tiempo, solo se había alcanzado 40% del número requerido. La Corte Electoral no concedió una ampliación de plazo y la mayoría de los impulsores de la iniciativa confesaban que sería difícil lograr el objetivo. Los reproches sobre la falta de involucramiento llegaban a varios niveles del liderazgo político del Frente Amplio y evidenciaban el descontento del núcleo militante. Sin embargo, algunas decisiones de gobierno (como un aumento de combustibles que contradecía las promesas electorales de Lacalle Pou de bajar su precio), aunadas a una movilización masiva de la izquierda y los movimientos sociales, lograron la hazaña de recolectar en las últimas tres semanas casi la cuarta parte de las firmas requeridas.
El anuncio de que la ley sería sometida a votación representó el primer gran logro simbólico para la izquierda desde su derrota a fines de 2019, y comenzaba a sugerir que el gobierno no tenía un dominio de la escena tan amplio y abarcativo como sugerían los estudios de opinión. En diciembre de 2021 la Corte Electoral determinó que el referéndum se realizaría el 27 de marzo, estableciendo que la opción del «sí» representaría a quienes impugnaban la ley y la del «no» a quienes postulaban mantener la ley. Lo hizo no sin antes dejar una resolución que hace poco honor a su ecuanimidad: asignó el color celeste, tradicionalmente asociado a la bandera y emblema de la selección nacional, a la papeleta del «no».
Así como la recolección de firmas representó un enorme desafío, difícil fue también la campaña para los partidarios del «sí». Los recursos económicos eran escasos, el FA enfrentaba tareas pendientes (realización de su congreso y elecciones para la renovación de su conducción) y el comando integrado por multiplicidad de organizaciones tenía problemas para la toma de decisiones consensuales. Adicionalmente, la ley es una pieza legislativa con complejo lenguaje jurídico, sobre una variedad de temáticas muy diferentes, difícil de explicar de forma sencilla y que representa más riesgos futuros que cambios inmediatos.
Por otra parte, el gobierno decidió diferir la aplicación de algunos de sus artículos -como la nueva forma de fijación de precios de combustibles-, con la intención de minimizar los riesgos de perder apoyos entre su propia base electoral. Los estudios de opinión pública mostraban desconocimiento ciudadano, poco interés en amplios sectores de la población y ventaja para el «no», mientras que la evaluación del presidente Lacalle Pou se mantenía firme, con más de 50% de aprobación. Tanto en los espacios periodísticos como en la publicidad paga la presencia del «no» aventajó de forma sensible al «sí». La campaña por la derogación se basó en una fuerte movilización territorial: especialmente en las últimas semanas fue notorio el despliegue del aparato político de la izquierda.
Desde el gobierno y sus aliados los argumentos centrales se enfocaron en señalar la inocuidad de la ley (no implicaba, según ellos, cambios radicales), atribuir valor de mentira a las afirmaciones de los partidarios de la derogación (la ley no privatiza ni da carta blanca al accionar policial) y vincular el rechazo a la LUC a la intención de ponerle palos en la rueda al gobierno.
Desde el «sí», la argumentación fue más dispersa, pero incluyó alusiones al aumento de combustibles, la restricción de derechos laborales, los cambios en el mercado de arrendamientos y la amenaza de la arbitrariedad policial. Se señaló, además, que la ley fue aprobada durante la pandemia con una participación ciudadana casi nula. En las últimas semanas, un incipiente proceso inflacionario fue utilizado también para ejemplificar que los temas que más preocupaban no estaban siendo atacados por el gobierno.
En el cierre de campaña, la coalición oficialista adoptó una estrategia conservadora para minimizar riesgos, concentrando los mensajes de campaña en la figura del presidente, que defendió su gestión evitando los temas más polémicos de la ley. Los últimos estudios de opinión comenzaron a mostrar un escenario que, si bien era más proclive al «no», por primera vez abría cierto espacio de incertidumbre.
Un resultado, mensajes múltiples
Apenas unas horas después de cerradas las mesas y conocido el triunfo del «no» por una exigua diferencia, el presidente Lacalle Pou encabezó una conferencia de prensa para celebrar que el mantenimiento de la ley cerraba una etapa, afirmar que el evento había fortalecido a la coalición de gobierno e informar que la agenda de reformas que enmarca la LUC comenzaría a ser desarrollada con un fuerte dinamismo. Otros dirigentes de la coalición fueron un poco más allá y pusieron el acento en sus críticas al FA como un partido que había cedido a las presiones sindicales y estaba en manos de su ala «radical».
Efectivamente, el gobierno puede celebrar que evitó el golpe que habría significado la derogación de parte de la piedra angular de su gestión, pero no parece tan claro que el apoyo recibido pueda considerarse un espaldarazo a sus políticas. La misma duda se plantea para la coalición de gobierno: la ley aprobada por casi 60% del Parlamento casi no llega a recibir el apoyo de la mitad de la población, un resultado que solo se explica por la deserción de parte de sus propios electores hacia el rechazo a la ley.
El resultado también cuestiona la imagen predominante de un presidente ampliamente hegemónico en la opinión pública. Los datos de las encuestas de opinión empiezan a aparecer inconsistentes con relación a la votación en el referéndum, en una ley con la que Lacalle Pou se embanderó y a la que ató su gestión.
Del otro lado del tablero político, la izquierda también enfrenta una situación dual. Perdió la votación y por tanto no logró su objetivo político, pero parece haber encontrado su lugar en el mundo después de dos años de travesía por el desierto. Puede afirmar ahora que esta ley divide a la sociedad y que ese planteo no es un invento construido por opositores trasnochados, lo que de alguna manera relegitima varias de sus posturas de estos años en el debate público. Y está en condiciones de plantear que la sociedad mandó un aviso al presidente y al Parlamento sobre las orientaciones de algunas de sus principales políticas públicas, y reclamar un lugar como representante de esa «otra mitad» en algún tipo de mecanismo de diálogo y negociación política.
El bloque de izquierda puede recalcar ahora que la aprobación de la ley le da al gobierno todos los elementos para actuar, con lo que se acaban las excusas para justificar fracasos de gestión en las principales políticas públicas. Y ha logrado que buena parte de la gente considere que la LUC implica ciertos riesgos potenciales, los que adecuadamente monitoreados pueden ser la base de una futura plataforma de oposición política e impugnación al gobierno.
Al mismo tiempo, el FA y los sindicatos mostraron la potencia de su maquinaria política y su poder de movilización, con cierta capacidad de equilibrar la cancha en un contexto adverso en términos de recursos económicos y de poder. Y han logrado todo eso mientras el FA procesa la más importante renovación de liderazgos del último cuarto de siglo, poniendo en juego a dirigentes que a lo largo de la campaña aumentaron su nivel de visibilidad y se foguearon en un contexto desafiante.
Pero sería un error creer que esos factores positivos son por sí solos indicadores del camino hacia una victoria electoral en 2024. Es la segunda vez -incluyendo el balotaje de 2019- que la izquierda mejora sensiblemente su desempeño electoral respecto de las expectativas previas, pero también la segunda vez que no le alcanza para imponerse frente a sus adversarios.
Parte de ese déficit tiene una identificación territorial precisa: mientras que la izquierda predomina con claridad en el área metropolitana, su peso cae dramáticamente en otras zonas del país. Eso indica un nivel de divorcio respecto de ciertos ámbitos geográficos y, probablemente, algunos grupos sociales, que deberá revertir si quiere aspirar a volver al gobierno.
Por otro lado, el proceso del referéndum volvió a mostrar el potencial de la articulación con movimientos sociales como sindicatos, cooperativas y feminismos, pero también mostró las dificultades prácticas que supone concretar esa articulación en acuerdos concretos, la complejidad de la toma de decisiones y la insuficiencia para traducir opciones políticas en mayorías nacionales. Es probable que para lograr ese objetivo el Frente Amplio precise ampliar y diversificar su base social y eso supone desarrollar la capacidad de escuchar, dialogar y negociar con organizaciones que representan a otros actores y grupos sociales que van más allá de sus alianzas clásicas.
Finalmente, pero no menos importante, vale la pena reflexionar sobre un aspecto que poco se ha mencionado el día después: los efectos potenciales del mantenimiento de la LUC en la calidad democrática del país. Los estudios muestran que cuando se legisla sobre la base de «leyes ómnibus» los parlamentarios tienen escasas chances de «abrir el paquete» y desarrollar un debate adecuado sobre la propuesta, algo que se potencia cuando los plazos de consideración son tan reducidos.
Si una ley de este tipo resulta exitosa, ¿qué límites pueden plantearse a la generalización de este comportamiento? En otras palabras: este o el próximo gobierno que cuente con mayorías parlamentarias, así sean circunstanciales, ¿cuántos artículos y cuántas materias diversas podrá incluir en su próxima LUC? ¿Cuántas leyes anteriores podrá derogar de un plumazo en un periodo de 120 días?
No parece exagerado decir que el uso de este recurso sienta un precedente peligroso para la democracia uruguaya, que dependerá de la autolimitación del gobierno de turno en el uso de esta herramienta para que no se alteren los mecanismos tradicionales de debate y toma de decisiones políticas.
