Continuar con el proceso constituyente: siete bases para un nuevo intento – Por Leonardo Ortiz Mesías
Continuar con el proceso constituyente: siete bases para un nuevo intento
Leonardo Ortiz Mesías*
Hacia una nueva Convención y propuesta de Constitución para Chile, la experiencia acumulada estos meses —sus aciertos y desaciertos— permitirá delinear mejor el trabajo por venir para un nuevo acuerdo. Un profesor de Derecho Constitucional detalla en esta columna para CIPER algunas recomendaciones iniciales de procedimiento.
Los motivos de disenso hacia la Propuesta de nueva Constitución elaborada por la Convención Constitucional (CC) pudieran ser múltiples, difusos y tímidamente alojados a lo largo de su articulado. Claro está que las razones del contundente triunfo de la opción Rechazo no solo responden al contenido sometido a plebiscito, sino también a razones políticas y representativas. Como sea, las pretensiones democráticas y deliberativas que caracterizan a este proceso obligan a interpretar dicho resultado hacia una continuidad del mismo, aprender de la experiencia y evaluar los procedimientos orgánicos de funcionamiento que permitan concluir con éxito hacia una nueva propuesta constitucional.
La ley nº 21.200 introdujo en diciembre de 2019 elementos procedimentales y orgánicos mínimos al funcionamiento de la CC en el texto constitucional vigente. Por su parte, más tarde el Pleno de la CC aprobó instrumentos reglamentarios de naturaleza variopinta y de regulación maximalista que no solo abordaron aspectos orgánicos y de tramitación de normas, sino también mecanismos de participación popular y principios, entre otros. Muchas de estas normas fueron de gran utilidad para su funcionamiento y otras quedaron en meras expectativas frustradas, por diferentes razones. Entre los aciertos reglamentarios, destacan las iniciativas populares de norma constitucional, las audiencias públicas; o la Comisión de Armonización que actuó al final del proceso y desplegó un trabajo intenso pero exitoso en afinar la propuesta constitucional desde el punto de vista técnico.
En el proceso y su resultado incidieron sin embargo defectos de diseño reglamentario, disposiciones de escasa o nula aplicación y sobredemanda en el funcionamiento de algunas comisiones (como la de Derechos Fundamentales). Finalmente, vacíos regulatorios de tramitación forzaron por un lado al Pleno a efectuar reformas pertinentes al reglamento general en numerosas ocasiones; o bien, a la Mesa directiva a ejercer continuamente su facultad de interpretar las disposiciones reglamentarias, generando cuestionamientos de legitimidad por colectivos minoritarios, atendido su carácter político-directivo y no técnico.
En definitiva, los aciertos y desaciertos procedimentales advertidos nos permiten aprender de la experiencia hacia una nueva Convención Constitucional. Sin perjuicio de los contornos de un nuevo acuerdo, me aventuro con algunas recomendaciones procedimentales iniciales que pudieran servir al debate:
(1)
Funcionamiento de a lo menos 18 meses: La escasez de tiempo fue un defecto de diseño inicial que jugó en contra del debate constitucional y el perfilamiento de las propuestas. Esto dificultó acuerdos y afectó la calidad del debate, relegándolo a un rol meramente testimonial. Por otra parte minimizó instancias de participación popular e intervención de expertas/os, elementos clave en términos representativos y técnicos.
(2)
Cuórum supramayoritario de aprobación de contenidos constitucionales: Pese a las controversias que generó la regla de quórum de 2/3 de aprobación de normas constitucionales, este elemento –unido bajo la idea de «hoja en blanco»– permitió propiciar amplios acuerdos al interior del órgano constituyente. Una fórmula similar podría replicarse barajando otras opciones –cuórums de 3/5 o 4/7–, lo que dependerá de los acuerdos que se alcancen en la continuidad del proceso y la distribución de las fuerzas políticas en su interior.
(3)
Modelos constitucionales base: Luego de los resultados del plebiscito de salida hemos ingresado a una etapa de «ensayos» de propuestas constitucionales, que deben ser tenidos a la vista por un nuevo órgano constituyente como «hoja de ruta». El proyecto de reforma constitucional total a la Constitución de 1980 (Boletín 11617-07) presentado por la Presidenta Bachelet, así como la reciente Propuesta de la CC son fruto de altos niveles de participación ciudadana y procesos inéditos en la historia constitucional chilena. Esto delimita y especifica el debate, a la vez que permite la eficiencia de los tiempos de funcionamiento con motivo de la elaboración de una nueva propuesta constitucional a ser plebiscitada. Asimismo, los textos constitucionales de 1833 y 1925 deben ser consultados para rescatar lo mejor de nuestra tradición constitucional frente a la apuesta «refundacional» del texto constitucional de 1980 [véase Obrador, et al., 2021].
(4)
Secretaría técnica: La ley nº 21.200 encargó al órgano constituyente instituir una «secretaría técnica» sin mayores directrices. Este órgano interno estuvo liderado por el abogado Rodrigo Bermúdez, y cumplió un rol elemental en el proceso de elaboración de normas transitorias y armonización a partir de informes propuestos a las comisiones respectivas. Similar labor tuvo la secretaría de participación popular, instituida por el reglamento de participación popular del órgano constituyente, y que estuvo integrado por profesionales de alta calificación. Los aportes de ambos órganos fueron de gran relevancia en el proceso, pudiendo tener mayores funciones. Sería útil en un nuevo proceso contar con una Mesa técnica transversal e interdisciplinaria que esté compuesta por académicas/os que asistan al órgano desde su instalación, encargándoles funciones consultivas obligatorias a lo largo de los principales hitos del proceso.
(5)
Secretaría general: Fue un órgano interno integrado por abogadas secretarias y abogados secretarios dispuestos en comisión de servicio por parte del Congreso Nacional, y por abogadas y abogados asistentes aportados por universidades. Fue liderado por el secretario general John Smok. La Secretaría general –y a falta de una regulación orgánica inicial de la que sí gozaba la Secretaría técnica– tuvo una integración y composición ad-hoc e informal, pero que fue clave en el proceso de funcionamiento de la CC en sus calidades de ministros/as de fe. La práctica y experiencia en tramitación legislativa con la que contaban dichas funcionarias y funcionarios del Congreso permitieron conducir el engranaje regulatorio procedimental –tanto en el Pleno como en las comisiones– frente al proceso de elaboración de las normas constitucionales, y que luego tuvo reconocimiento en su reglamento general. Se trata de un órgano clave que debe ser considerado y estatuido orgánicamente desde el inicio, favoreciendo la eficiencia del proceso de instalación y funcionamiento de una nueva Convención.
(6)
Comisión de Armonización. Esta comisión tuvo al final del proceso la labor de «armonizar» (en rigor, superar inconsistencias o eliminar redundancias) el consolidado de normas constitucionales que fueron aprobadas por el Pleno. Se trató de un proceso de armonización débil y de un debate altamente técnico que en tiempo récord elaboró una nueva versión del texto y luego lo sometió a consideración del Pleno. Su éxito permitió superar numerosas críticas técnicas que habían sido advertidas por la opinión pública y la academia. Sin embargo, procesos de armonización intermedios durante el proceso deben ser considerados para advertir tempranamente deficiencias técnicas de regulación, inconsistencia o redundancia del texto. Asimismo, se recomienda que dicho proceso de armonización sea «fuerte» (o soberano) y no meramente propositivo, atendido el carácter técnico de dicha discusión. Esto evita que sus resultados dependan exclusivamente de la naturaleza política propia del Pleno.
(7)
Plebiscitos intermedios o dirimentes: Se trata de un mecanismo de participación popular regulado en el reglamento temático respectivo, y que no pudo ser implementado por la Convención, al requerir de reformas legales y constitucionales que encomendaren la intervención del Servel y el Tricel. Contar con una instancia plebiscitaria intermedia como aquella hubiera permitido destrabar discusiones constitucionales en temáticas claves, a la vez que incrementa los niveles de participación popular mediante un mecanismo de democracia directa, dotando de mayor legitimidad y representatividad a la propuesta constitucional hacia un plebiscito de salida. Esta tesis ha sido defendida por Gargarella (2022), para quien una opción binaria del estilo Apruebo/Rechazo extorsiona a los electores y excluye posibilidad de matices frente a una propuesta constitucional. Así, un elemento como este permite superar el problema constitucional y posibilita una mejor lectura política de la Constitución que queremos.
*Abogado. Profesor de Derecho Constitucional Universidad Diego Portales y Universidad de Valparaíso.
