¿Qué significa que Chile pueda convertirse en un Estado Plurinacional?
¿Qué significa que Chile pueda convertirse en un Estado Plurinacional?
Por María Jesús Chacoff, Pablo Guzmán, Mauricio Tocornal
El Constitucheck investigó la posible transformación hacia un plurinacionalismo, donde se reconozca a los pueblos originarios como naciones, tal como proponen la varios integrantes de la Convención Constitucional.
«Ser plurinacional no se improvisa ni se decreta» es la advertencia que realiza el experto en derecho constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela Antonio-Carlos Pereira.
Esta frase se enmarca en la iniciativa que impulsa una gran mayoría de la Convención Constitucional para que Chile sea Estado Plurinacional y los pueblos originarios tengan reconocimiento en la Carta Magna.
¿Qué estamos verificando?
De los 155 integrantes de la Convención Constitucional, 17 representan a los 10 pueblos originarios, quienes promueven una demanda desde hace varias décadas para el reconocimiento de su existencia en la Constitución.
Pero también quieren avanzar un paso más. Según un artículo de PAUTA publicado un mes antes de la instalación de la Convención el 4 de julio, de 155 constituyentes, 118 apoyan la idea de pasar a ser un Estado Plurinacional. Esto, mientras todos los integrantes aprueban el reconocimiento constitucional para los pueblos originarios.
El Constitucheck, de Watchdog PAUTA, investigó los posibles cambios que implicaría que Chile pasara a ser un Estado Plurinacional y si esta declaración es compatible con el concepto de república. También, revisó la experiencia en países como Bolivia o Ecuador que han tomado este modelo de organización.
Las diferencias entre nación, Estado y República
La Biblioteca del Congreso Nacional define nación como «un conjunto de individuos que ha reunido a través de la historia una serie de elementos que los une y otorga características particulares». En tanto, el Estado es «un concepto político referido a una forma de organización social, que cuenta con instituciones soberanas, que regulan la vida de una cierta comunidad de individuos en el marco de un territorio nacional».
La Real Academia Española de la Lengua (RAE) define república como una forma de «organización del Estado cuya máxima autoridad es elegida por los ciudadanos o por el Parlamento para un período determinado».
El abogado constitucionalista y académico de la Universidad de Los Andes Sebastián Zárate comenta en una columna en El Líbero que este concepto «se debe entender como alternativa a la monarquía y fue la manera de organizarse que Chile escogió al momento de independizarse de España».
El Estado Plurinacional
En el actual debate ha surgido con fuerza la idea de incorporar el concepto de Estado Plurinacional a la eventual nueva Constitución, a semejanza de lo que ocurre en Ecuador y Bolivia. El académico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile Salvador Millaleo señaló en 2017 que este concepto se relaciona con «dejar de pensar en la existencia de un grupo homogéneo de personas habitando en el territorio bajo administración del Estado de Chile», para ir «hacia una visión que reconozca la convivencia de varias naciones».
El también consejero del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) sostuvo en esa misma ocasión que esto significa que en una Carta Magna «se deberían incluir» los derechos reconocidos en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Pueblos Indígenas. Esto se refiere a las libres determinaciones y las autonomías, además de una representación política especial.
En tanto, la presidenta de la Convención Constitucional y representante del pueblo mapuche, Elisa Loncon, define al Estado Plurinacional como «la transformación del Estado monocultural y unitario con un nuevo mandato que redistribuya las riquezas en igualdad de derechos sociales, políticos y de paridad; que reconozca los derechos colectivos de las nueve naciones originarias y del pueblo afrodescendiente: territorio, lengua, cultura y conocimientos, identidad, derechos políticos a la autonomía, la autodeterminación, y a la consulta indígena».
¿Qué dice la Constitución?
El Capítulo I de la Constitución de Chile expresa las Bases de la Institucionalidad. Y en su artículo n° 3 se señala que «el Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada». En el artículo siguiente se menciona que «Chile es una República democrática».
Por otra parte, el Capítulo XV, que contiene el Procedimiento para Elaborar una Nueva Constitución, establece en su artículo 135 numeral 4 que «el texto que se someta a plebiscito deberá respetar el carácter de República del Estado de Chile».
Además, es importante mencionar que, tal como destaca el documento «Pueblos indígenas y Constitución», de la Biblioteca Nacional del Congreso, «el texto constitucional chileno no ha incluido un reconocimiento explícito a los pueblos indígenas y sus derechos».
Análisis de los expertos
José Ignacio Martínez, profesor de derecho constitucional e investigador de Polis (Observatorio Constitucional de la Universidad de los Andes), explica que el concepto de Estado Plurinacional «es más bien reciente, latinoamericano, y específicamente representado por los sistemas constitucionales de Ecuador y de Bolivia».
Respecto del concepto de República de Chile, señala que «es sinónimo de igualdad ante la ley, apego al derecho e interdicción de privilegios, entre otras cosas. Es decir, elementos esenciales e imprescindibles en un orden constitucional democrático».
Algunos convencionales han argumentado que en un Estado Plurinacional convivirían sistemas de justicia paralelos. Ante esto, Martínez señala que la igualdad ante la ley no impide diferenciar, sino que prohíbe las diferencias arbitrarias. «Por otra parte, el constitucionalismo es plenamente compatible con el pluralismo jurídico. De hecho, el constitucionalismo nació para defender el pluralismo jurídico, y en contra del monopolio del derecho y de la interpretación jurídica».
Sobre la experiencia internacional que podría orientar el debate en Chile, Antonio-Carlos Pereira, catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela y colaborador de Polis, afirmó que «con todos los defectos de Chile, que son muchos (y ahora quizás más), no abundan los países en el mundo que puedan darle lecciones constitucionales». Y añadió que «no es sensato tirar un neumático imperfecto pero que aún rueda sin tener un recambio mejor». Además, aseveró que «nadie se convierte en plurinacional por escribirlo mañana en una ley, ni siquiera en una Constitución».
La experiencia internacional
En América Latina, Bolivia y Ecuador son dos países que representan la incorporación de la plurinacionalidad en la Carta Magna. En el el primer caso, el artículo 1 de la Constitución de 2009 establece que «Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías». Además, señala que dicho Estado «se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país».
Por su parte, Ecuador fija en su Constitución de 2008, también en el artículo 1, que «es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de República y se gobierna de manera descentralizada».
Fuera de Latinoamérica, si bien Nueva Zelandia no se declara un Estado Plurinacional, sí tiene leyes que reconocen a los pueblos indígenas. Una de las iniciativas que se ha aprobado en ese país es la Ley de Tierras Maorí (1993), que consagra una relación especial entre dicho pueblo y sus tierras, promueve la permanencia de la posesión de los dueños de esas zonas y mantiene la Corte de Tierras Maorí, según expone el Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales.
Como se explica en el texto «El éxito de la ley indígena de Nueva Zelandia», publicado por la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, además de la firma de tratados, actualmente ese país tiene programas que buscan apoyar la actividad pesquera, forestal y turística de las comunidades maoríes y se pueden consagrar circunscripciones electorales especiales para dichos pueblos.
Otro ejemplo que se suele mencionar cuando se habla del reconocimiento a los pueblos indígenas es Canadá. De acuerdo con el International Work Group for Indigenous Affairs (Iwgia), dicho país trabaja en base a los principios de los derechos, el respeto, la cooperación y la asociación, junto con reconocer y afirmar los tratados existentes sobre los pueblos aborígenes en su ley constitucional de 1982.
El caso de España también se relaciona con el plurinacionalismo, pero no respecto de los pueblos indígenas, sino con la confluencia de diversos reinos que se unieron para formar el actual Estado. Así lo establece el artículo 2 de su Carta Magna que señala que «se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».
La actual Constitución chilena no reconoce a los pueblos originarios y la mayoría de los constituyentes de la Convención Constitucional han impulsado iniciativas para darles un mayor reconocimiento. La principal idea es la de transformar a Chile en un Estado Plurinacional.
WatchDog PAUTA es un proyecto de fact-checking conjunto entre la Facultad de Comunicación de la Universidad de los Andes y PAUTA. Busca tomar temas en la agenda y rastrear su veracidad desde una perspectiva positiva, no inquisitoria.
La sección Constitucheck es verificador de contenidos surgidos a partir del debate constitucional.
¿Qué dice el borrador sobre la Plurinacionalidad?
Por Manuel Izquierdo P.
El nuevo texto constitucional nombra en cinco oportunidades el concepto «plurinacional» y cuatro veces la «plurinacionalidad». ¿Qué significa y cómo quedó regulado en el borrador?
«Chile es un Estado social y democrático de derecho. Es plurinacional, intercultural, regional y ecológico» (Artículo 1, nº1, proyecto borrador constitucional). Con esas palabras comienza la propuesta de «Borrador 3.0» elaborada por la comisión de Armonización y que será revisada por el Pleno a partir del viernes 24 de junio.
Chile no es el primer país en el mundo en establecer la plurinacionalidad como una característica fundamental del Estado. En América Latina, quien primero lo realizó fue Ecuador, en 2008, seguido por Bolivia, que promulgó su nueva Constitución al año siguiente. Fuera del continente, en tanto, un ejemplo es la Federación Rusa.
¿Qué es la plurinacionalidad?
La Guía práctica del borrador de la nueva Constitución, elaborada por la Convención Constitucional, explica que la plurinacionalidad consiste en reconocer «la coexistencia de diversas naciones y pueblos en el marco de la unidad e indivisibilidad del Estado». Y enfatiza que todas las identidades y culturas deben ser respetadas, «regidas bajo la misma Constitución y los poderes del Estado establecidos en ella».
En línea con la propuesta de texto final, el documento aclara que la nueva Carta Fundamental reconoce como «pueblos y naciones indígenas a los Mapuche, Aymara, Rapa Nui, Lickanantay, Quechua, Colla, Diaguita, Chango, Kawashkar, Yaghan, Selk’nam y otros que puedan ser reconocidos en la forma que establezca la ley».
¿Qué significa que Chile pueda convertirse en un Estado Plurinacional?
La abogada Marisol Peña, investigadora del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del Desarrollo, apuntó que las normas aprobadas implican que las «distintas naciones, comunidades o formas de ser, exijan o demanden libre determinación».
Peña asegura que, en caso de aprobarse la nueva Constitución en el Plebiscito de Salida del 4 de septiembre, «los pueblos originarios van a tener derecho a su propia justicia, que va a estar en planos de igualdad a la de los tribunales que establece la ley». Este fenómeno se conoce como pluralismo jurídico.
La académica comenta que las personas pertenecientes a naciones indígenas tendrán derecho, también, a integrar órganos del Estado, y que las comunidades podrán «decidir, previa consulta, en todos los casos en que haya que tomar decisiones en pro del desarrollo económico».
En entrevista con PAUTA, la expresidenta de la Convención Constitucional, Elisa Loncon, entregó su propia definición de plurinacionalidad: «La plurinacionalidad corresponde a un concepto social, cultural y políticamente construido en América Latina, pero que en el mundo tiene avances de diferentes tipos […]. En el caso nuestro son naciones que estamos en un mismo Estado transformando el Estado, y el Estado es el plurinacional. No se trata de armar otro Estado, sino un Estado que incorpore las diversas naciones».
La convencional profundiza en el concepto en «La coexistencia entre Chilenos y Mapuche. Chile, Estado plurinacional e intercultural», en la edición de diciembre de 2020 de la Revista ARQ: «Un Estado plurinacional […] implica la transformación del Estado monocultural y unitario con un nuevo mandato que redistribuya las riquezas en igualdad de derechos sociales, políticos y de paridad; que reconozca los derechos colectivos de las nueve naciones originarias y del pueblo afrodescendiente: territorio, lengua, cultura y conocimientos, identidad, derechos políticos a la autonomía, la autodeterminación, y a la consulta indígena».
En el mismo texto, Loncon agrega que «el Estado plurinacional además debe ser intercultural porque en la futura Constitución debe quedar plasmado el anhelo de convivencia y de respeto a los pueblos indígenas, violentados por el racismo y la discriminación provenientes del poder hegemónico y de la violencia estatal y sus políticas genocidas y lingüicidas».
En esa línea, en «La Casa de Todos y de Todas», el constitucionalista y excandidato a convencional, Patricio Zapata, plantea que la nueva Constitución debiera formular un «reconocimiento expreso al carácter pluricultural de nuestra Nación. El texto debe valorar expresamente la contribución de nuestros pueblos indígenas, asumiendo un compromiso a efectos de intentar remediar las groseras injusticias históricas de que han sido víctimas». El académico acota, en la misma publicación, que a su juicio la nueva Carta Fundamental debe «afirmar la unidad indisoluble de la Nación chilena».
¿Qué dice el borrador?
La consagración de Chile como un «Estado plurinacional e intercultural» se refleja en diversos artículos del borrador de la nueva Constitución.
El artículo 5 establece que «Chile reconoce la coexistencia de diversos pueblos y naciones en el marco de la unidad del Estado». Junto con ello, explicita que los pueblos y naciones indígenas preexistentes al Estado son once: los Mapuche, Aymara, Rapanui, Lickanantay, Quechua, Colla, Diaguita, Chango, Kawésqar, Yagán, Selk’nam, además de otros que la ley pueda reconocer.
En ese sentido, el Estado se compromete a «respetar, promover, proteger y garantizar el ejercicio de la libre determinación, los derechos colectivos e individuales de los cuales son titulares y su efectiva participación en el ejercicio y distribución del poder, incorporando su representación política en órganos de elección popular a nivel comunal, regional y nacional, así como en la estructura del Estado, sus órganos e instituciones». Esto se refleja en los «órganos colegiados de representación popular a nivel nacional, regional y comunal», que deberán tener «escaños reservados para los pueblos y naciones indígenas cuando corresponda y en proporción a su población dentro del territorio electoral respectivo» (artículo 162).
En el capítulo VI, del Estado Regional y la Organización Territorial, se manda que «las entidades territoriales y sus órganos deben actuar coordinadamente en cumplimiento de los principios de plurinacionalidad e interculturalidad» (artículo 190). Además se deberá «respetar y proteger las diversas formas de concebir y organizar el mundo, de relacionarse con la naturaleza; y garantizar los derechos de autodeterminación y de autonomía de los pueblos y naciones indígenas».
¿Qué tan representativos son los escaños reservados?
En tanto, el Congreso de Diputadas y Diputados es definido en el artículo 251 como un órgano de integración plurinacional, a través de escaños reservados, que «serán elegidos en un distrito único nacional».
La nueva Cámara de las Regiones también es concebida como un órgano plurinacional, y los miembros de pueblos y naciones indígenas podrán ser elegidos por cupos reservados.
En materia de justicia, el nuevo texto propone que la función jurisdiccional debe operar «en su estructura, integración y procedimientos conforme a los principios de plurinacionalidad, pluralismo jurídico e interculturalidad» (artículo 321).
Otro órgano de integración plurinacional será el Consejo de la Justicia: dos de sus integrantes deberán pertenecer a pueblos originarios y «ser personas de comprobada idoneidad para el ejercicio del cargo y que se hayan destacado en la función pública o social» (artículo 343).
