La reforma agraria en el Uruguay del siglo XXI: bandera caída y fábrica de pobres – Por Pablo Díaz Estévez
Por Pablo Díaz Estévez*
El movimiento obrero planteaba la necesidad de una reforma agraria ya en 1966 cuando se unificaron «las diversas corrientes del sindicalismo» en la Convención Nacional de Trabajadores (CNT). En » 1982 los sindicatos se reorganizaron en el marco del Plenario Intersindical de Trabajadores (PIT)», cambiando en 1984 «su denominación a PIT-CNT marcando su continuidad histórica con la CNT.» También plantea la reforma agraria el «acuerdo programático» de creación del Frente Amplio constituyó en 1971, que constituyó un hito fundamental de «coalición» «entre los dos viejos partidos marxistas, la democracia cristiana, algunas fracciones escindidas de los partidos tradicionales (Nacional y Colorado)» entre «otros grupos de izquierda».
¿Quiénes levantaron o no la propuesta de la reforma agraria en el ciclo progresista del Uruguay actual? Y ¿qué concepciones de reforma agraria se plantean?.
La dinámica de las clases rurales y la estructura agraria
Para poder comprender la intervención estatal en materia de política de tierra en relación a la dinámica de clases, es necesario distinguir tres clases sociales en el campo uruguayo:
-los productores empresariales capitalistas (grandes, medianos y pequeños),
-los «productores familiares» que trabajan la tierra sin contratar asalariados (y que en el resto de América Latina se consideran «campesinos») y
-los asalariados rurales.
Dos de estas tres clases rurales tuvieron históricamente expresiones organizativas clasistas, tales como la Asociación Rural del Uruguay (ARU) principal representante de la burguesía que promovió el alambramiento de los campos (a fines del siglo XIX) o el histórico sindicato de asalariados rurales: la Unión de Trabajadores Azucareros de Artigas (UTAA) que proponía «desalambrar» los latifundios improductivos que podían cumplir una función social (décadas del ’60 y ’70 del siglo XX). Pero generalmente también existieron expresiones orgánicas policlasistas, donde se fundieron y confundieron los intereses de la patronal agraria, la pequeño burguesía y la producción familiar, como la Mesa Coordinadora de Gremiales Agropecuarias (MCGA) que condujo temporalmente el ciclo de protesta rural iniciado el 13 de abril de 1999 (PIÑEIRO, 2004) o el Movimiento Un Solo Uruguay de los actualmente llamados «autoconvocados».
Cabe aclarar que lo que hoy en día se registra oficialmente ante el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca- MGAP como «productor familiar» para focalizar determinadas «políticas diferenciadas» cubre un amplio abanico de fracciones de clase que van desde empleadores capitalizados hasta empleados transitorios que tienen algún medio de producción (como los productores de ganado sin campo), por lo que un análisis de clases debería deslindarse de la mera consideración de los «productores familiares registrados» y profundizar en el estudio de los productores familiares o campesinos uruguayos (ROSSI, 2013).
Los datos oficiales del MGAP indican que la burguesía concentra más del 60% del territorio productivo (si nos basamos en los establecimientos mayores a 1.000 hectáreas) y el 33% la gran burguesía, es poseedora de los establecimientos mayores a 2.500 hectáreas.
Mientras que estudios internacionales ubican a Uruguay entre los países con mayor porcentaje de extranjerización de la tierra del continente, con alrededor de 19% de acaparamiento. Otros datos oficiales señalan que mediante «Sociedades Anónimas», contratos y tratados de inversión los capitales globales obtienen «excepciones» para primero acceder al 40% de la superficie productiva en un dinámico mercado donde el 48% de la tierra productiva se compró/vendió entre los años 2000 y como efecto de que durante ese período la inversión extranjera directa aumentó 20 veces su valor anual según lo declaran algunos analistas.
Ante la falta de estudios específicos, la presencia de la producción familiar a partir de su concepción como «clase» se puede rastrear en los 24.931 de predios (55% del total) menores a 100 ha que apenas controlan un 4,5% de la superficie productiva del país. El Instituto Nacional de Colonización (o INC) ha colaborado en el arraigo de la producción familiar y la pequeño burguesía desde 1948, afectando apenas el 4% de la superficie productiva del país, pero sin modificar la estructura de tenencia de la tierra. A partir del primer período de gobierno frenteamplista, desde el año 2005, es concebida la colonización como «política diferenciada» y focalizada en la producción familiar más vulnerable y en los asalariados rurales, ofreciendo al usuario una renta subsidiada, más accesible que los precios de arrendamiento en el mercado.
En general la colonización histórica o la colonización-parcelación de tierras carece del «núcleo básico» de una reforma agraria esto es de las «intervenciones públicas tendientes a la redistribución de la propiedad de la tierra», a partir de «la expropiación o confiscación de tierras a quienes se estima que la tienen en exceso o no la explotan, o la hacen de modo inadecuado», ya que «una reforma agraria en strictu senso» sería una «reforma fundiaria».
Esta conceptualización de reforma agraria no la reduce a la mera distribución de tierras, dejando de lado una serie amplia de necesidades de los trabajadores que acceden a la tierra. Por el contrario definir este «núcleo básico» nos permite evitar caer en la idea de que «todo podría ser reforma agraria» (por ejemplo la atención a otras necesidades productivas o de carácter social sin redistribuir singificativamente la tierra) y en definitiva se evitaría el debate sobre la necesidad o no de una reforma fundiaria. La reforma fundiaria sería necesaria para considerar la existencia de una reforma agraria, si bien no sería suficiente.
En este sentido, en Uruguay se consideró como un proceso de reforma agraria (una de las primeras en América Latina, junto con la ocurrida en Haití) al iniciado por el Reglamento de Tierras de José Artigas de septiembre de 1815 de redistribución de campos que estaban en manos de los latifundistas a los trabajadores y sectores populares. Sin embargo este intento fue derrotado a poco de comenzar la redistribución y las confiscaciones, mientras que se reconcentró el latifundio y se consagró su propiedad privada con la Constitución de 1830, y ya mencionado temprano alambramiento de los establecimientos hacia fines del siglo XIX, promovido por la fracción «pionera» de la burguesía agraria.
Los impactos sociales de esta modernización agraria (desocupación tecnológica, éxodo y pobreza rural extendida, etc.) llevaron -entre otras respuestas del adelantado estado de bienestar- a la aprobación de la Ley del Instituto Nacional de Colonización en 1948 por parte de todo el espectro político. Una interpretación posible consideraría que la sanción de dicha ley desarrollista, deja implícita una «solución transaccional» una tregua entre las clases en torno a la cuestión de la democratización de la tenencia de la tierra, la cual se rompió en la convulsionada década de los ’60 a raíz de las fuertes movilizaciones de los asalariados rurales que reclamaban expropiar latifundios improductivos, con el respaldo de la unificación nacional de los sindicatos y acciones militares del Movimiento de Liberación Nacional-Tupamaros.
Sin embargo, ni siquiera en aquel entonces la izquierda descartó la potencialidad de la Ley de colonización o reclamó su anulación, por el contrario las organizaciones políticas y sociales de la izquierda han exigido históricamente su cumplimiento cabal, lo que implicaba afectar los intereses de las clases propietarias mediante la expropiación. Tampoco fue un impedimento para que fracciones progresistas de los partidos no identificados con la izquierda histórica (socialistas y comunistas) del país presentaran en el parlamento al menos 10 proyectos de reforma agraria entre 1943 y 1964
Del ascenso de masas emergió un «programa popular» expresado en el Congreso del Pueblo de 1965, que reunió a «1376 delegados de organizaciones populares» del país donde se planteaba la «reforma agraria» como primer medida, junto a la «Reforma industrial, del comercio exterior, Inversiones públicas, Reforma tributaria» entre otras). El movimiento obrero unificado (en la Convención Nacional de Trabajadores o CNT, de 1966) aprobó como propio el «Programa de soluciones» elaborado por el Congreso del Pueblo, que incluía la reforma agraria.
También el programa político emanado de la unificación de la izquierda nacional la incorporaba en el año 1971. O sea que transcurrieron 25 años de creación del Instituto Nacional de Colonización, antes que el Frente Amplio levantara la propuesta de reforma agraria en un programa anti-oligárquico y anti-imperialista que incluía el no pago de la deuda externa, la nacionalización de la banca y del comercio exterior.
La colonización de tierras en Uruguay era estudiada en la década del ’60 como uno de los casos del «conservatismo agrario» y en la década de los ’80 como un caso de «reforma agraria marginal o contra-reforma agraria» que apuntaba a la reparación y preservación histórica de la estructura latifundista y del status quo. Bajo los gobiernos «progresistas» (2005-2017) la política de acceso a la tierra se mantuvo regulada por la Ley N.º 11.029 de creación del Instituto Nacional de Colonización que «en sus sesenta años de existencia no ha logrado modificar el patrón de distribución de la tierra»
La reforma agraria, el movimiento obrero y la crisis económica
A partir de la década del ’90 la «reforma agraria» no formó parte de las plataformas del Partido Nacional (que gobernó el país entre 1990 y 1995) ni del Frente Amplio (que gobernó desde el año 2005 hasta la asunción del neolkiberal Luis Lacalle en 2020). Incluso el último gobierno del Partido Colorado (2000-2005) intentó cerrar el Instituto Nacional de Colonización, resistido por los partidos de izquierda, los asalariados y los productores familiares.
En el marco de una importante crisis económica que tuvo lugar entre 1999 y 2002 (donde el PIB cayó más del 17%) el tema reingresó en la agenda de debates del movimiento obrero, antes de que asumiera el gobierno el Frente Amplio en 2005 (con las expectativas que generaba su probable inicio) pero sin solución de continuidad.
Fué así, que en mayo de 2003 se dio a conocer uno de los pocos documentos públicos de la izquierda sobre reforma agraria en lo que va del siglo XXI: el de la Comisión de Reforma Agraria del PIT CNT, que se titula «Bases para la discusión de un proyecto de reforma agraria» y en el mismo se asumen dos antecedentes del crítico año 2002. La «Mesa de Colonización» sesionó desde el año 2002 hasta octubre de 2003 con el fin de «analizar la situación y las perspectivas de la colonización en el Uruguay».
La Comisión de Reforma Agraria (o CRA) del Departamento de Industria y Agroindustria del PIT CNT junto a diversas organizaciones sociales en el 2003, consideraban que «plantearse la necesidad de una Reforma Agraria implicaba «modificar la estructura del aparato productivo» y que «la ganadería extensiva pierda peso relativo». Sin embargo se valoraba que en aquellas condiciones no era posible la reforma agraria porque no se disponía de «fuerza política» ni existía «la fuerza social, el agente impulsor que la hiciera posible.
También se reiteraba el corriente argumento de que «no existe en Uruguay una clase campesina en el sentido tradicional, con peso demográfico que presione por una reforma agraria como ocurre en otros países (citando el caso de Brasil)» mientras que los asalariados rurales «son pocos y con niveles de organización ínfimos o inexistentes».En tanto que «los pequeños productores, desde que se sienten ‘propietarios’, corrientemente acompañan las consignas gremiales y políticas de los grandes terratenientes.»
En síntesis, «la transformación de las relaciones de producción que sirven de base al latifundio ganadero solo pueden modificarse de forma paulatina y en el largo plazo» y «en el marco de una estrategia de complementación productiva intraindustrial». De acuerdo a esta perspectiva lo primero sería desencadenar la «fuerza social que organice y dinamice el reclamo…el primer motor de la Reforma Agraria deben ser quienes resultarían ser sus principales beneficiarios.»Para la CRA el INC era un «instrumento legal» que permitiría «adquirir tierra con los destinos propuestos, como primer paso a dar en el camino de una reforma agraria integral» . Si bien se exigía «una adaptación, actualización y dinamización del proceso colonizador acorde a los nuevos requerimientos» de manera que «el modelo colonizador deberá concebirse como múltiple y flexible». En definitiva la «colonización» sería el «primer paso» de la reforma agraria, donde «los primeros grupos de beneficiarios» serían la «‘punta de lanza’ del proyecto integral de Reforma Agraria».
Finalmente, en el «marco de un proyecto alternativo, nacional y popular» la CRA proponía «incrementar, diversificar la producción exportable y destinada al consumo interno, sobre la base de tres ejes maestros interrelacionados: incremento del valor agregado, desarrollo de la agroindustria y en el marco de una integración regional»
El Frente Amplio en el gobierno y el movimiento sindical
El único de los Congresos sindicales que retoma la propuesta de la «reforma agraria», es el XI Congreso del PIT CNT (del año 2011) que la enuncia dentro de las «Tareas de la etapa» y propuestas para la «transformación de la matriz productiva». Allí se señala que una Ley de «reforma agraria integral» colaboraría en superar la primarización de la economía, y «el carácter dependiente de la estructura productiva». En la misma línea del Segundo Congreso del Pueblo se subraya la necesidad de promover Leyes que «limiten el actual proceso de extranjerización de la tierra», respeten el medio ambiente, desestimulen los monocultivos y consoliden el ordenamiento territorial.
Si bien el Frente Amplio a nivel estatutario se define como una «organización con el carácter de coalición movimiento», la ciencia política nacional ha tomado distancia de la vigencia de dicha definición. Ya en la década de los ’90 se puede evidenciar el desdibujamiento del concepto «movimiento» dentro del Frente Amplio, en dos aspectos: en la dinámica de representación de las bases en la orgánica política, como en su debilitamiento como «animador y partícipe de un frente social» Y con respecto al término «coalición», considera que más que una «coalición de partidos» el Frente Amplio se presenta como un «partido de coalición unificado en el que el conjunto pesa más que las partes» Transformarse en «partido catch-all», «de tipo electoral marcado» «implica perder el espesor de partido de masas y adoptar una ideología ‘blanda’, dejando de poner énfasis en una classe gardée, a cambio de una audiencia más amplia y diversificada, en pos del éxito electoral y la conquista del gobierno.»
En síntesis, los programas del Frente Amplio (entre el 2004 y 2020) no consideraron la noción de reforma agraria en sus propuestas de gobierno, si bien incluyen la limitación a la concentración y extranjerización de la tierra, el acceso a la tierra para sectores populares y las políticas de desarrollo rural.
El ex-ministro y ex presidente del Instituto Nacional de Colonización (2010-2013), Andrés Berterreche, dijo en 2013 al semanario Voces: La reforma agraria es un cliché. Lo que se hace en el Instituto (Nacional de Colonización) es una realidad […] Por eso están buenas no solamente las políticas del Instituto en relación a la agricultura familiar sino todas las políticas del Estado en relación a la producción familiar, porque establecen sociedad, desarrollo rural, que es mucho más importante que el cliché de la Reforma Agraria. La reforma agraria también la proponía la Alianza para el Progreso. No me dice nada.
Argumento similar esgrimido por el expresidente y ex-ministro José Mujica (2014) en el año 2014 quién señaló que «eso que se puede llamar reforma agraria se llama Instituto Nacional de Colonización», y que «una política de protección a la agricultura familiar se llama fortificar el INC».
En las declaraciones de los ex-ministros del agro puede destacarse que la apuesta principal no es a la modificación de la estructura agraria sino al «desarrollo rural» que permita atender las necesidades de los trabajadores rurales y productores familiares desde políticas diferenciadas. Dentro de tales instrumentos el papel del acceso a la tierra del Instituto Nacional de Colonización sería el de desmercantilizar «fajas» de territorio para retener a la población rural, mejorando su calidad de vida.
Para el caso uruguayo, los ex-ministros de ganadería y agricultura citados consideraron que lo determinante en este tema sería el papel del Estado en la implementación de políticas de desarrollo rural (sin referencias a movilizaciones sociales), de las cuales los trabajadores rurales serían beneficiarios.
La distribución de tierras y el latifundio
La Constitución uruguaya habilita la generación de leyes que tiendan a la expropiación y también la ley de colonización presenta la facultad de expropiación, utilizada a fines de la década del ’60 a partir de las reivindicaciones de sectores trabajadores de la tierra mencionadas que generaron la implantación del Impuesto a la Productividad Mínima Exigible conocido como IMPROME (vigente entre 1968 y 1979) para financiar la adquisición de inmuebles a favor de la colonización, sin desencadenar un proceso de reforma agraria.
A partir del cambio político operado en el país desde el año 2005, el Frente Amplio en el gobierno dinamizó el proceso colonizador en términos relativos sin apelar a movilizaciones masivas en torno al problema de la tierra, ni expresar una voluntad «expropiatoria».
La reactivación del Instituto Nacional de Colonización realizada por los gobiernos del Frente Amplio, distribuye tierras principalmente adquiridas en el mercado (por lo que tampoco se las sustrae al latifundio) sin renunciar el Estado a su propiedad, por lo que el actual gobierno se plantea cumplir una «eficaz planificación de la colonización» sin tentar una transformación agraria.
En todos estos períodos, la ley de colonización de la década de los ’40 fue lo suficientemente amplia para regular la pacífica adquisición de tierras en el mercado como para contemplar la disruptiva expropiación forzosa (con indemnización), si la movilización social lo exigía y si las respuestas estatales complementaban los instrumentos de financiación para la adquisición de tierras (mediante impuestos, asignaciones especiales, etc.), reflejando el peso de las fuerzas sociales demandantes.
Consideraciones finales
Es necesario profundizar en las consecuencias de los diferentes procesos de reformas agrarias en Latinoamérica, ya que los fracasos de las reformas agrarias latinoamericanas tienen diferentes explicaciones, desde las más técnicas a las más políticas. A diferencia de países desarrollados, donde la industrialización se basó en la agricultura familiar, en América Latina «el impacto de la reforma agraria» en el siglo XX «ha sido pobre, porque la decisión de realizarla no significó la alteración substancial de un modelo de desarrollo sesgado en contra de la agricultura familiar» en un contexto de industrialización tardía para la sustitución de importaciones, dependiente de divisas y políticas cambiarias
La legislación uruguaya sobre la distribución de tierras refleja la institucionalización histórica de la relación entre las clases sociales donde el latifundio cuenta con mecanismos legales para detentar la propiedad privada, garantizada en la Constitución de la República como «derecho inviolable», mientras que los sujetos populares estarían facultados a generar mecanismos legales para afectar «por razones de interés general» dicho derecho. La ley de colonización (N°11.029) sería uno de esos mecanismos legales que apenas tiene la potestad de expropiar tierras, sin embargo dicha Ley no obliga al Estado a generar una significativa re-distribución de la tierra, y por lo tanto ha requerido históricamente la movilización y presión de los trabajadores para obtener recursos económicos para la colonización.
La toma de posición predominante del Estado ante el dinamismo actual del mercado de tierras, motorizado por la inversión extranjera directa, es expresión de la fuerza del capital y sus conquistas en el acaparamiento de tierras, teniendo como base el Estado de derecho, la estabilidad en el cumplimiento de los contratos y la seguridad jurídica.
Ante el interrogante generado en la prensa y en la opinión pública sobre la valoración actual de la tradición de la izquierda nacional en promover procesos de reforma agraria, las perspectivas de los ex-ministros analizadas son coincidentes en la opción sustitutiva por el concepto de «desarrollo rural». Las políticas de desarrollo rural en la actualidad apuntan a la coexistencia armoniosa de las tres clases sociales en la estructura agraria uruguaya. Por ello la política de colonización no re-distribuye porcentajes significativos de tierras, sino que asigna tierras en arrendamiento, adquiridas en el mercado como política social hacia la población rural «vulnerable», sin afectar los intereses del latifundio, nacional o extranjero, a cuenta de redistribuir ingresos a través de políticas sociales.
Quizás sea dentro de las organizaciones sociales y sindicales del movimiento popular que han considerado este tema, donde los estudios sobre perspectivas de reforma agraria despierten mayor interés, en la medida en que «la reforma agraria» no está en la agenda programática del gobierno. Futuras investigaciones deberían profundizar en las experiencias internacionales consideradas «fábrica de pobres», o en los «fracasos» de las reformas agrarias o en las razones de «la bandera caída» de la reforma agraria dentro de las perspectivas y los actores sociales y políticos aquí abordados.
A nivel nacional sigue vigente la preocupación planteada por pensadores clásicos de la izquierda nacional de la década del ’60 que «nuestra reforma agraria debe ser, en buena parte, un plan dirigido a estimular y desarrollar, como prioridad y no como exclusividad, la producción ganadera», a lo que agregaríamos el desafío de pensar la promoción de un tipo de ganadería alternativa a la ganadería patronal.
*Docente universitario, integrante del Observatorio de Política de Tierra de la Universidad de la República, Montevideo.
