Evolución y tendencias de las reformas agrarias en América Latina – Por Raúl Alegrett
Por Raúl Alegrett*
En América Latina, desde los primeros años de la conquista y hasta muy entrado el siglo XX, la posesión o el dominio sobre la tierra estuvieron asociados a la riqueza y al poder. A las extensas posesiones coloniales otorgadas a conquistadores, órdenes religiosas y funcionarios de la Corona se sumaron las tierras dadas como recompensa a oficiales y soldados de ejércitos vencedores de las guerras de independencia. Más tarde, las vicisitudes de la accidentada vida política de los distintos países dieron origen a nuevos grupos de poder y a nuevos terratenientes.
En la primera mitad del siglo XX, en la mayoría de los países de América Latina predominó en las zonas rurales el sistema latifundista con sus medianeros, aparceros o arrendatarios; al margen de los latifundios se encontraban los minifundios familiares.
Además de las grandes extensiones de tierras que se mantenían ociosas y de las tierras dedicadas a la ganadería extensiva, existían desde la época colonial plantaciones de cultivos tropicales de exportación (café, cacao, caña de azúcar), a las que se añadió, en la era republicana, el cultivo del caucho, la extracción de la madera y las plantaciones de algunos frutales.
Las empresas extranjeras participaron en la industrialización de los cultivos tradicionales, y manejaron la mayor parte de las actividades comerciales[31]. En el caso de los frutales de exportación, las plantaciones estaban en su casi totalidad controladas por empresas transnacionales. Menor era el número de haciendas ganaderas que pertenecían a empresas extranjeras, pero dichas haciendas eran importantes por su extensión territorial.
En el sector de la pesca, la pesca artesanal terminó siendo desplazada progresivamente por una pesca realizada por grandes flotas, que eran a menudo propiedad de empresarios de países lejanos.
Al igual que en el caso de las plantaciones, se crearon en las zonas rurales de algunos países enclaves de empresas transnacionales que explotaban minerales e hidrocarburos. Estas empresas, además de introducir nuevas prácticas administrativas, influyeron en la creación o en el fortalecimiento de los movimientos sindicales – incluidos los sindicatos agrarios -, y en la formación de las bases de los partidos políticos modernos.
La población rural en los países de América Latina constituía un porcentaje muy elevado de la población nacional total, sobrepasando en muchos casos el 50 por ciento de ésta. El aislamiento, el analfabetismo y las endemias; la carencia de energía eléctrica y de sistemas de abastecimiento de agua potable, y las viviendas rústicas y malsanas eran característicos de las zonas rurales, incluso en los países de mayor desarrollo relativo.
Las primeras reformas agrarias en América Latina
La revolución mexicana de 1910 encauzó las reclamaciones reivindicativas de tierras agrícolas, y dio inicio a una reforma agraria que fue ratificada por la Constitución de 1917. En el marco de los procesos revolucionarios surgieron posteriormente otras reformas agrarias: en Bolivia en 1953; en Cuba en 1959; en el Perú en 1970, y en Nicaragua en 1979. En Guatemala, en 1952, un intento de gobierno radical abortó dos años más tarde a consecuencia de una rebelión militar; y en Chile, en 1971, un golpe militar terminó con un gobierno socialista.
Algunas iniciativas y acciones reformistas se sucedieron en las décadas de 1940 y 1950, pero no fue sino hasta la década de 1960 cuando diversas leyes de reforma agraria fueron promulgadas en toda la región. En Venezuela, tras el derrocamiento de una dictadura militar que había durado diez años, se promulgó, en 1960, la ley agraria. A partir de 1961, se dictaron leyes agrarias en casi todos los países de América Latina gracias al impulso dado por la Conferencia Interamericana de Punta del Este (Uruguay) y al apoyo político y económico prestado por el Gobierno de los Estados Unidos en el marco del programa «Alianza para el Progreso».
Tanto los campesinos como los sectores progresistas urbanos hicieron de la reforma agraria un objetivo importante, convencidos de que conduciría a una sociedad rural más equitativa y que llevaría el progreso económico a las zonas agrícolas. Sin embargo, algunos dirigentes reformistas alertaron respecto a que el quiebre del sistema latifundista y la redistribución de las tierras no eran suficientes para superar las condiciones de marginalidad y pobreza que tradicionalmente sufrían las familias rurales desprovistas de tierras o con tierras insuficientes.
Insistieron en la necesidad llevar a cabo reformas de índole integral que añadiesen a la dotación de tierras normas sobre suministro de créditos, asistencia técnica y apoyo al mercadeo. En varios textos legales se establecieron disposiciones para asegurar, o al menos promover, la provisión de servicios básicos, el acceso a viviendas sanas y la organización de los beneficiarios.
Características de las reformas agrarias
A pesar de que las leyes de reforma agraria presentan elementos comunes, existen en la literatura numerosas propuestas para agrupar las reformas atendiendo a distintos criterios de tipificación. El origen de la tierra afectada; la extensión y las condiciones de la afectación; la cantidad, requisitos y condiciones de las entregas de tierras, o su revocatoria, pueden constituir criterios para el análisis de la importancia y alcance de las reformas.
En algunos casos, la afectación y entrega se hicieron en tierras denunciadas que habían sido solicitadas por algunos grupos de beneficiarios; en otros, el órgano competente del Estado seleccionó las tierras a afectar y organizó las entregas. Ciertas reformas agrarias otorgaron prioridad a los asentamientos en nuevas fronteras, algunas veces mediante inversiones del Estado en infraestructura, acondicionamiento de la tierra y servicios básicos y viviendas; o simplemente librando al campesino a su suerte pero proporcionando ayudas en transporte, alimentos, herramientas, etc..
Para la elaboración de las tipologías de reforma agraria, Delgado (1965) se basa en la naturaleza de los conflictos agrarios y en la modificación que las reformas producen en las relaciones tradicionales de poder o en el marco político; en la amplitud del cambio realizado y en el alcance y dirección ideológica del proceso reformista. Otros autores como Barahona (1980) se basan en el sistema de propiedad generado por las reformas, o en la estructura y forma de organización de la producción (Gutelman, 1974).
Martínez (1965) distingue entre las reformas agrarias que tuvieron lugar durante episodios revolucionarios violentos y produjeron cambios en la estructura de la propiedad dando lugar a nuevas formas de organización social, y las reformas que han buscado la solución de los problemas de estructura y organización agraria mediante el consenso. En similar dirección, García (1982) propone tres tipos de reformas agrarias en América Latina: las reformas «estructurales»; las reformas «convencionales», y las reformas «marginales».
Las reformas estructurales son aquellas que forman parte de un proceso nacional de transformación revolucionaria y están dirigidas por un elenco de nuevas fuerzas sociales; las convencionales resultan de una operación negociada, condicionada por la interrelación de fuerzas de partidos políticos institucionalizados que procuran modificar el monopolio sobre la tierra sin afectar a otros aspectos de la sociedad tradicional; y las marginales son las que tan sólo pretenden disminuir la presión social, moderar el sistema latifundista sin aniquilarlo, y realizar operaciones periféricas de colonización o de complementación (por ejemplo, infraestructuras y servicios).
La mayor parte de las reformas agrarias iniciadas en la década de 1960, y especialmente las que tuvieron lugar entre 1961 y 1966, representaron políticas de compromiso que pretendían disminuir las presiones y conflictos rurales sin plantear una verdadera modificación estructural. En algunos países no hubo prácticamente ninguna acción significativa de reforma.
Ciertas leyes conservadoras o de índole marginal, promulgadas en los primeros años, fueron sustituidas posteriormente por una legislación más radical que las convirtió en reformas «convencionales», «consensuadas» o de «cambios parciales», como en el caso de Colombia (1968) y de Chile (1967); o incluso en reformas «revolucionarias» o «estructurales», como en el caso del Perú (1969) y de Chile (1970). Entre las reformas agrarias con las cuales se logró, con un cierto grado de consenso y mediante la participación activa de partidos políticos progresistas y de organizaciones campesinas, un avance significativo en términos de afectación de tierras y dotación de familias beneficiarias figuran la de Venezuela de 1960 y la de Chile de 1967.
Las reformas que tuvieron lugar durante procesos revolucionarios violentos – como en México en la década de 1910, en Bolivia en 1953 y en Cuba en 1959 – fueron reformas de gran alcance que debilitaron el sistema latifundista y crearon nuevas formas de organización agraria. En México y en Bolivia se propició la explotación de tipo familiar o mixta y se establecieron restricciones a la propiedad de las tierras asignadas. En Cuba, se adoptó, en cambio, el modelo socialista; se avanzó rápidamente, a partir de 1963, hacia la colectivización de la tierra, y se reactivó, en la década de 1990, el sistema cooperativo y la pequeña propiedad familiar.
Las reformas revolucionarias del Perú (1969) y de Chile (1970) fueron reformas estructurales y masivas. En su ejecución se cometieron varios errores que las debilitaron, pero fue finalmente la brusca interrupción de los procesos revolucionarios nacionales la causa de la paralización y ulterior retorno a la situación anterior a la reforma.
Logros de las reformas agrarias
Las reformas agrarias forman parte del proceso evolutivo de la agricultura y, más generalmente, de la evolución de las zonas rurales de los países. No es fácil desvincularlas de los cambios políticos, económicos, sociales e institucionales a que han estado relacionadas desde sus comienzos.
Se reconoce que las reformas han contribuido a la paz social, a la reducción o a la eliminación de las relaciones feudales en las zonas rurales, a una mayor atención a las tierras ocupadas por comunidades indígenas, al respeto de la dignidad del hombre y de la mujer campesinos, y a la participación política y gremial del campesinado. Se discute, sin embargo, la efectividad de las reformas en la reducción de la desigualdad en materia de distribución de tierras agrícolas, en el incremento de la producción y del empleo agrícola, y en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población campesina.
Las estadísticas de distribución de la tierra de los países que llevaron a cabo reformas agrarias a partir de 1960 reflejan variaciones poco significativas respecto a la situación preexistente. En la mayoría de los casos, las explotaciones de gran superficie fueron relegadas a zonas de frontera, mientras que en las zonas más accesibles tuvo lugar, concomitantemente con las reformas, un proceso de modernización de la agricultura tradicional. Se desarrolló en estas últimas una agricultura comercial de pequeños y medianos «empresarios», en parte con perjuicio de los beneficiarios de la reforma agraria y de las políticas de colonización. Por falta de acceso regular a los factores de producción y al mercado, los beneficiarios de la reforma no fueron capaces de utilizar plenamente las tierras productivas que habían recibido.
Los efectos de la reforma agraria en la producción y la productividad agrícolas de un país son difíciles de desagregar, y escasas han sido las evaluaciones al respecto. Es probable que, ante la circunstancia de una eventual expropiación, algunos medianos y grandes productores hayan optado por intensificar la productividad de sus explotaciones; y de hecho, en varios países los primeros años de la reforma coincidieron con mayores tasas de crecimiento de la producción agrícola.
Algunos estudios de casos muestran que las explotaciones de beneficiarios de las reformas lograron en general mejores resultados de producción y productividad que los minifundios de agricultores no beneficiarios (FAO, 1992). En algunos países, con el apoyo de donantes multilaterales, el Estado realizó importantes inversiones en mejoras de la tierra. Sin embargo, por lo general las políticas gubernamentales respaldaron mayormente a los productores exportadores y reflejaron las presiones de la nueva agricultura comercial y su contribución al crecimiento de la producción agrícola, especialmente la producción de exportación.
Las características individuales de los beneficiarios de las reformas constituyeron un fuerte impedimento para la consolidación económico-productiva. Con frecuencia, los agricultores eran personas de edad avanzada, analfabetas y escasamente instruidas; su experiencia en la gestión de la producción, el mercadeo y las técnicas agrícolas era escasa o nula. Por otra parte, la organización de la población agrícola con el objeto de aumentar la productividad era escasa o inexistente.
Aun cuando no se produjeran los efectos esperados sobre el empleo y el ingreso agrícolas, las relaciones laborales rurales se fueron modernizando y se desarrolló un mercado de mano de obra rural. Se produjo una importante transferencia de ingresos a los beneficiarios por conducto de la dotación de tierras, los subsidios y los créditos blandos y no reembolsados. Las inversiones públicas, que en muchos países acompañaron el proceso de reforma agraria, constituyeron una fuente de empleo temporal para las familias beneficiarias y un aporte importante a su ingreso.
La educación y salud de las comunidades agrarias mejoraron sustancialmente. Si bien las mejoras no pueden atribuirse exclusivamente a los procesos de reforma, las concentraciones de población que resultaron de las reformas facilitaron mucho la prestación de los servicios de educación y salud.
A pesar de que los asuntos relativos al género no tenían en las décadas de 1960 y 1970 la relevancia que tienen hoy, varias reformas prestaron atención a la mujer rural y contribuyeron a su educación y adiestramiento; a la reducción de su carga de trabajo doméstico; al desarrollo de actividades generadoras de ingreso, y a veces incluso al acceso de la mujer a la tierra y al crédito agrícola.
Una de las contribuciones más significativas de los procesos reformistas ha sido la organización cívica, cultural y gremial de la población con objeto de dar cuerpo a reivindicaciones económicas o de otra índole.
Pérdida de dinamismo de las reformas agrarias
Múltiples causas determinaron que las reformas agrarias perdiesen su impulso y eficacia, cambiaran de orientación o invirtieran su objetivo: los enfrentamientos armados, las actividades ilegales de grupos ligados al narcotráfico, el escaso compromiso del gobierno, el elevado costo de la reforma y las insuficiencias definanciamiento[, la escasa o inexistente participación de la población en la definición del proceso reformista, el manejo de forma jerarquizada y centralizada por el Estado de los planes de la reforma, una administración burocrática, la discontinuidad administrativa, etc.
La oposición de algunos sectores influyentes, acallada inicialmente por las expectativas creadas por las reformas, se volvió a manifestar cuando el impulso reformista se debilitó, las expectativas no se realizaron y las reformas dejaron de contar con el apoyo de los campesinos y sus organizaciones. Con el proceso de modernización agraria aparecieron nuevos grupos de poder de orientación capitalista que se aprovecharon de las externalidades y deficiencias de los procesos reformistas.
Cuando, en julio de 1979, la FAO patrocinó la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR), la mayor parte de las reformas agrarias de los años sesenta habían perdido su impulso inicial o habían dejado de aplicarse. En algunos casos se había vuelto incluso a la situación imperante antes de la reforma. La CMRADR reafirmó la importancia de los cambios en la estructura de la tenencia de la tierra, y destacó la necesidad de fortalecer o incorporar en las políticas agrarias de los países, según sus condiciones específicas respectivas, otros programas como la organización de la población.
También hizo hincapié en la integración de la mujer tanto en la legislación como en los procesos de reforma; en el acceso a los insumos, a los mercados y a los servicios; en el fomento de actividades productivas no agrícolas; y en la educación, adestramiento y actividades de extensión. En una declaración de principios básicos, la CMRADR formuló las disposiciones operativas relativas a estos programas.
Importancia de una reforma agraria redistributiva
El problema agrario en América Latina dista mucho de haber sido resuelto. En las zonas rurales hay cientos de miles de campesinos sin tierra y numerosas familias afectadas por la desocupación y el subempleo; se registran conflictos de tenencia e invasiones de tierras; destrucción de recursos naturales y deterioro ambiental, y pobreza aguda. Como consecuencia de estos factores, la producción agrícola de algunos países se ha estancado, y la dependencia alimentaria se ha acentuado.
Se han formulado muchas estrategias indispensables para desarrollar las zonas rurales y combatir la pobreza. Sin embargo, una condición esencial del desarrollo es el reordenamiento de la propiedad agraria, no para hacer frente a un sistema arcaico que ya está en extinción, sino para potenciar las capacidades productivas de la población y aprovechar racionalmente los recursos naturales disponibles.
Los conflictos por la tierra tienen mucho que ver con la acreditación de la propiedad, la definición de linderos, la invasión de tierras de frontera, las decisiones sobre uso del suelo, la protección de los derechos de las comunidades indígenas y la preservación del ambiente. En las políticas y programas de desarrollo de las zonas rurales, es preciso hacer hincapié en la lucha contra el hambre y la pobreza, la defensa de los derechos de las minorías y la sostenibilidad ambiental. Sin embargo, el objetivo de la redistribución de la tierra agrícola es la estabilidad, el progreso y la paz social en las zonas rurales..
Para satisfacer las necesidades de la población sin tierra o con tierra insuficiente, no bastaría el recurso de algunos países a las tierras nacionales o a otros procedimientos de facilitación del acceso a la tierra, ni el apoyo al acceso al mercado; no podría no recurrirse, de forma selectiva, a la expropiación de tierras privadas. Las tierras cercanas a poblaciones y ciudades en expansión se han convertido en un bien de especulación, y las presiones para la compra de estas tierras han respondido más a una intención de futuro cambio de uso que al potencial agrícola que puedan representar.
La escasa disponibilidad de tierras cultivables y de recursos fiscales, así como los resultados de las experiencias de consolidación de dotaciones, han mostrado que los procesos de reforma agraria deberían adoptar criterios de prioridad para la selección de los beneficiarios de las dotaciones, sin que a causa de dicha selección se impida alcanzar una masa crítica de beneficiarios. Se han, en efecto, conseguido mejores resultados cuando los beneficiarios han tenido experiencia previa en el manejo de explotaciones agrícolas.
La «gran propiedad»
Se considera que ya ha prácticamente dejado de existir el sistema latifundista con sus aspectos de explotación y negación de los derechos fundamentales de la persona, uso ineficiente de los recursos y obstaculización de la dinámica del mercado de tierras agrícolas. En cuanto a la propiedad agraria, los países han optado por posiciones menos radicales que en el pasado.
En algunos casos, se ha permitido ampliar la extensión de las explotaciones; en otros, se ha preferido no establecer límites explícitos a la tenencia, o se han adoptado actitudes tolerantes. Sin embargo, las afectaciones con un criterio de selectividad pueden ser indispensables para la ejecución de los programas de asentamiento en zonas de elevada presión campesina; y para este fin, una ley de reforma agraria es el instrumento idóneo.
La experiencia ha demostrado la dificultad de desarrollar y consolidar explotaciones bajo el sistema de la propiedad colectiva de la tierra. De hecho, la mayor parte de las explotaciones establecidas bajo este sistema ha terminado por disgregarse. Sin embargo, la asociación para la explotación en común, o para la prestación de servicios de apoyo a la producción y a la comercialización, puede constituir un mecanismo eficiente y satisfactorio. La asociación debe resultar de una decisión de los futuros asociados.
Apoyo al mercado de tierras agrícolas
Los programas de apoyo al mercado de tierras agrícolas, diseñados en varios países de América Latina mediante créditos y subsidios, no parecen haber dado hasta ahora los resultados esperados. Además de los problemas de implementación, los programas han conducido en ciertos casos a la adquisición de propiedades en zonas marginales o a la elevación del precio de la tierra. Se ha comprobado que este mecanismo no puede sustituir a las intervenciones estratégicas del Estado en el marco de una ley agraria, y que debe ser perfeccionado para convertirse en un instrumento complementario.
La participación de la población rural en la definición y puesta en práctica de estrategias y políticas rurales – y en el diálogo directo con las instituciones del Estado – es una condición esencial de los procesos de reforma. Fundamental es la educación en recursos humanos en las zonas rurales, el establecimiento de asociaciones de la población, y unas instituciones oficiales descentralizadas que concedan autonomía y recursos a las instancias locales y regionales.
Para contribuir a la solución de los problemas agrarios, crear relaciones basadas en la confianza y favorecer la actividad productiva, los gobiernos deben formular y dar a conocer una definición oficial de la política de tierras; y, en función de tal política, proporcionar los apoyos financieros e institucionales adecuados.
*Consultor internacional, ex Ministro de Agricultura de Venezuela; ex Presidente del Instituto Agrario Nacional, y Director fundador de la Fundación para la Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria (CIARA).
