Instituciones y presupuesto para, ahora sí, implementar el Acuerdo Final – Por Marcela Valencia Toro
Por Marcela Valencia Toro*
Este artículo tiene como objetivo identificar los principales retos institucionales y presupuestales que enfrentaría un gobierno progresista en Colombia para cumplir con lo acordado en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto firmado en el 2016 entre Gobierno y Farc. La dinámica es integral y los retos no son menores.
Prioridades electorales. A diferencia de lo vivido en la campaña por el Ejecutivo para el periodo 2018-2022, en la disputa en curso el tema de la paz se toca tangencialmente, con una supuesta aceptación por parte de todas las candidaturas con la necesidad de implementar lo firmado en el Teatro Colón en el 2016.
Esto es lo que refuerzan las declaraciones formales. Pero al contrastar con lo que ha sucedido a lo largo de los cuatro años del gobierno aún en curso cuatro años del actual gobienrolaraciones formales. que dare otras formas de ser y comprender, es claro que la voluntad de las fuerzas de la derecha es continuar con la lógica de simulación de la implementación, que consiste básicamente en la realización de cualquier tipo de acciones, que corresponden a los deberes del Estado con la sociedad en general, como si se correspondieran con la implementación del Acuerdo.
¿Qué le demanda a un gobierno progresista obrar en consecuencia con ese reto? Para dilucidar el interrogante es necesario precisar, 1. Caracterizar la situación actual de la implementación; 2. Identificar los principales desafíos institucionales; 3. Establecer los retos en términos presupuestales y financieros de la implementación; y, 4. En otro plano, abordar una reflexión a propósito de un escenario en el que no sean las fuerzas progresistas las que logren acceder al gobierno.
La situación actual–en todos los aspectos–de la implementación
La simulación es una característica clara de los últimos cuatro años con respecto a la implementación, expresada básicamente en presentar el Gobierno una serie de supuestos resultados como materialización de acciones propias de lo acordado.
Para ser más directos: en el proyecto de presupuesto del año 2020 el gobierno de Iván Duque presentó el anexo paz, donde, supuestamente, se identificaban los recursos específicos para la implementación, con el fin de alcanzar el estimado de costo anual de esta, es decir, $ 9,7 billones.
Entre los proyectos que identificó como parte de la implementación incluyó –en el punto 1, la reforma rural integral–, recursos para la restitución de derechos de menores que desarrolla el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf), es decir, para la atención de menores que sufren violencia, abandono, o cualquier situación que implique que sus padres o cuidadores no deben tener su custodia.
En total fueron $ 1,1 billones de pesos, es decir, el 11 por ciento de los recursos totales asignados durante esa vigencia para la paz. Pero, el problema es que la restitución de derechos es una función misional del Icbf y no implica el desarrollo de ninguna acción de lo contenido en el Acuerdo Final.
Otra escena de este teatro de la simulación gana las tablas con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet). El gobierno nacional, a través del exconsejero estrella Emilio Archila, creó unos juegos de luces por medio de los cuales le informa a nuestro país de avances enormes en el cumplimiento de estos planes.
Unas luces que no logran encandilar. En efecto, al cerrar y abrir los ojos para descansarlos de los destellos, se ve que hay una serie de cambios de fondo que eliminaron la esencia de los Pdet, para crear una perspectiva de intervención de los territorios desde la estabilización, que implica que la prioridad es la seguridad, como copamiento militar, y que las intervenciones sociales pasan a un segundo plano.
Así, lo que están realizando en estos territorios se limita a pequeñas obras de infraestructura, que muchas veces son las que el Gobierno considera fundamentales y no las priorizadas por las comunidades que hicieron parte del ejercicio participativo. Como dijo en twitter @galeracueto, “En vez de “Municipios PDET” le hubieran puesto “Municipios priorizados para la construcción de placa huellas entre veredas”. Y no es que las placa huellas no sean importantes, lo que pasa es que las obras se deberían realizar en una perspectiva de transformación total de los territorios, no como pequeños parches que no permiten la consolidación del cambio de estos municipios.
Esta situación de simulación crea un panorama que es crítico: no existen hoy en la administración pública proyectos de inversión específicos que realmente desarrollen los contenidos del Acuerdo Final y los transformen en acciones del Estado, es decir, que se traduzcan en verdaderas intervenciones, y durante cuatro años el gobierno nacional no ha realizado ningún avance concreto para implementar en el sentido de lo acordado.
Hay un segundo tipo de simulación, la financiera, que crea un escenario muy grave para la implementación. Para aclarar este punto, se debe partir de explicar qué es el Plan Marco de la Implementación (PMI). Este se estableció en el punto 6.1.1 del Acuerdo Final, y es básicamente el documento guía de la implementación, estableciendo los objetivos, resultados, acciones, entidades responsables de las acciones, costeo y fuentes de financiación. La construcción de este documento fue muy compleja, pues el gobierno de Juan Manuel Santos no construyó un documento con todas las características establecidas, pero, y lo más importante, nunca presentó un costeo basado en las acciones allí contenidas, simplemente presentó un total de $ 129,5 billones en un periodo de 15 años, lo que equivale a $ 9,7 billones anuales, provenientes de diversas fuentes, siendo las más importantes el Presupuesto General de la Nación (PGN) y el Sistema General de Participaciones (SGP). Y, con esta segunda fuente, comienza la más burda simulación financiera, pues el SGP, que se puede entender como la parte de los recursos de la nación que deben ser transferidos a los entes territoriales por mandato constitucional, deben ser invertidos en un 85 por ciento en salud, educación y acueducto y alcantarillado, es decir, los gobiernos municipales solo disponen del 15 por ciento de los recursos para invertirlos en otros temas, entre los que podría entrar el de la paz, pero que en muchos casos, para los municipios más pobres son la mayor fuente de recursos. Esto implica, entonces, que el gobierno nacional decidió trasladar a los municipios más pobres del país la responsabilidad de financiar la implementación. De facto esto implica que estos recursos realmente no existen para la implementación.
Para concluir, pero no cerrando el tema, no existen hoy vías institucionales para la traducción de las herramientas normativas y lo establecido en el Acuerdo Final, pues no se han presentado proyectos de inversión, que son realmente los que transforman recursos y acciones en productos para la población. En segundo lugar, en el tema presupuestal, no hay una verdadera disposición de recursos específicos para la implementación, lo que crea un escenario de desfinanciación estructural.
Los retos institucionales:
sobrepasar la inercia
administrativa
Como se señaló en el apartado anterior, el Plan Marco de la Implementación tiene serios problemas en su construcción actual, reflejado en las salvedades establecidas por el componente Farc en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación (Csivi), y que se pueden resumir así:
– La primera, sobre la situación de la financiación, señalando básicamente que el costeo presentado por el gobierno de Juan Manuel Santos es insuficiente con respecto a otros estudios de instituciones como el Bank of America, por lo que debe realizarse una revisión de la previsión presupuestal.
– La segunda, con respecto a la temporalidad, ya que al establecer una temporalidad de 15 años para este documento, se crea un vacío pues la Ley 152 de 1994 (Ley orgánica del Plan de Desarrollo), fue modificada para incluir el capítulo específico de paz y el plan plurianual de inversiones para la implementación como parte estructural de los planes de desarrollo de las vigencias 2018-2028, por lo que en el último periodo presidencial de la implementación –en este horizonte de quince años– no se incluirán estas herramientas.
– En tercer lugar, la necesidad de realizar una revisión que permita construir metas con las características técnicas necesarias (medibles, con una línea base y con una temporalidad definida), y la inclusión de indicadores de resultados, para evitar que se siga pensando la implementación como una lista de chequeo y se pueda hacer un seguimiento en clave de las transformaciones esperadas.
– Con respecto al enfoque étnico, es necesario que se desarrolle un verdadero seguimiento a acciones que correspondan a la visión de los pueblos étnicos, pues el gobierno nacional no acogió la visión compleja que estos propusieron en el marco de la discusión del PMI.
– En quinto lugar, es necesario que se construyan verdaderas recomendaciones de política pública con respecto a los elementos no contenidos en el PMI, pues las que se incluyeron en este documento tienen gravísimos problemas técnicos, lo que lleva a que no se den avances reales para construir rutas para la administración pública.
– Una necesidad que continúa pendiente es la construcción de los Planes Nacionales de la Reforma Rural, como verdaderos articuladores de las acciones del estado para la implementación del punto 1. Además, es necesario realizar una revisión de la implementación normativa, pues algunas de estas herramientas desdibujaron el enfoque poblacional del Acuerdo, es decir, a los pequeños campesinos.
– Sobre el punto de víctimas, sigue pendiente la construcción participativa de la política pública de atención a las víctimas del conflicto armado y la ampliación del universo de las víctimas, que implica, por un lado, la reformulación normativa, pero, por otro, la transformación de la institucionalidad existente para la atención de las víctimas.
– En octavo lugar, se debe retomar lo establecido en el acuerdo para la revisión anual del PMI en el especio de la Csivi, pues allí se podrán reacomodar elementos que se consideren necesarios, pero, también, este ejercicio mantiene activa la construcción conjunta de la implementación entre los firmantes y el gobierno colombiano.
– Y, por último, es necesario retomar el camino para la construcción de la transversalización del enfoque de género, que, como se contempla en el documento mismo del PMI, va más allá de la realización de acciones específicas para las mujeres, y que implica un esfuerzo institucional por la creatividad y la voluntad política para la transformación en diversos niveles.
Así, un primer elemento para abordar los retos institucionales que se desprenden de la situación actual de la implementación, es retomar el camino de revisión establecido con estas salvedades, pues son llamados concretos y sustentados para realizar una revisión y ajuste que permita construir una implementación coherente con lo establecido en el Acuerdo.
En segundo lugar, es necesario que, en el diseño del Plan Nacional de Desarrollo para el siguiente periodo presidencial, se construya un capítulo específico de paz que parta al menos de lo que ya contiene el PMI, pero entendiendo que se debe realizar una revisión clara de los cumplimientos presentados por el gobierno saliente. Con respecto al Plan Plurianual de Inversiones para la Paz, es urgente que se realice un costeo técnicamente sustentado para que se cree un escenario financiero real.
Una revisión del PMI, que debería tener como hoja de ruta estas salvedades, y la construcción del capítulo específico y el plan plurianual de inversiones para la paz, deberán acompañarse con la construcción de proyectos de inversión específicos para la implementación, en la medida en que estos son los que permiten a las instituciones diseñar acciones específicas y obtener recursos para la puesta en marcha de estos. Es necesario llegar al nivel donde todas las instituciones realmente incluyan en sus inercias administrativas acciones específicas para la paz, para no continuar en este escenario de la simulación.
Aflojar el dinero para la implementación
El escenario con respecto a la financiación en este periodo de gobierno que termina es de un déficit enorme pues, como se señaló, la perspectiva de la simulación ha llevado a un incumplimiento en la asignación de rubros específicos para la implementación. Esto, lleva a un reto importante: ¿Cómo subsanar este déficit en un escenario fiscal tan complejo como el que enfrenta el país? Frente a esto, y al no ser una especialidad de quien escribe, es necesario que este tema sea tenido en cuenta en los diseños de reformas tributarias y, que, además, se aborde la discusión sobre la posibilidad del uso de la cláusula de escape sobre la regla fiscal, que se establece en el parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1473 de 2011.
Un segundo ajuste que se considera puede ponerse en marcha, es la revisión del esquema de la entrega de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías (SGR) y específicamente del Fondo para la Paz. Como se ha visto, estos recursos tienen una priorización territorial, pero, no cuentan con una verdadera ruta de articulación con el PMI y las acciones priorizadas en los Pdet, por lo que se considera necesario diseñar herramientas que garanticen esta articulación. Además, teniendo en cuenta la complejidad de acceso a estos recursos por las caracteríticas técnicas de los proyectos que se deben presentar, es necesario crear capacidades en los gobiernos territoriales para que accedan a estos recursos.
Un tercer ajuste, que tiene que ver además con la superación de la simulación, es tener claro que los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones no deberían ser contemplados para la implementación, pues realmente se genera una situación de imposibilidad financiera para municipios con un grado altísimo de dependencia con respecto a los recursos de la Nación, pues el esquema del recaudo propio es muy limitado.
¿Qué hacer en un escenario donde el progresismo continúe siendo oposición?
Aunque el deseo dicte que el escenario de un gobierno progresista permita realizar estos ajustes, es necesario pensar en un resultado en el que las diversas fuerzas progresistas continúen actuando en la oposición ¿Qué hacer? Frente a esta pregunta, es importante mantener presente algunos elementos:
– El control y seguimiento sobre la financiación. Aunque es un tema complejo, es necesario que las fuerzas progresistas en el Congreso, pero también, en la academia y las organizaciones sociales, desarrollen esquemas de seguimiento a lo relacionado con la financiación de la implementación, por medio de la solicitud y publificación de la información, pero, también, tratando de hacer de esto un debate para un público más amplio que el especializado. No podemos seguir pensando que estos temas corresponden a los técnicos, pues los mismos son en realidad la puesta en marcha de las acciones del estado, la traducción de promesas en acciones que afectan la vida cotidiana de todos los ciudadanos.
– El fortalecimiento de la discusión sobre las finanzas del Estado. Como en el punto anterior, debe desarrollarse una capacidad por parte de las fuerzas sociales para entender qué significa realmente el gasto y las finanzas del estado. Debemos fortalecer el conocimiento sobre las fuentes de financiación, los procedimientos para establecer las mismas, otras fuentes alternativas y cómo realizar las transformaciones necesarias para pensar un modelo alternativo de funcionamiento del estado.
– Entender el esquema de funcionamiento de la administración pública. Como fue señalado, es una necesidad que las acciones de la implementación se traduzcan en proyectos de inversión específicos, lo que hace necesario que se amplie la discusión sobre la planeación y el funcionamiento de la administración pública. Así, un primer elemento, es buscar que las fuerzas sociales participen de forma activa en el proceso de construcción del Plan Nacional de Desarrollo, pues esta hoja de ruta refleja prioridades de la administración pública que se convierten en obligatorios, por lo que la sociedad debe entender la importancia de estos procesos. Un segundo elemento, es necesario que se pueda entender qué son los proyectos de inversión y cómo se construyen en la administración pública, para comprender cómo es que se desarrollan las acciones de estado, entendiendo que desde allí se pueden realizar ejercicios de control social de lo que están haciendo los mandatarios.
Los retos son múltiples, también los obstáculos, factibles de encarar de mejor manera de contar con el favor de un gobierno progresista. Entre tanto, hay que correr el velo de la simulación extendido por el actual gobierno, para comprender la obstrución sufrida por los Acuerdos de Paz, en supuesta fase de implementación.
* Profesora Facultad de Ciencias Humanas y Arte, Universidad del Tolima.
