Democracia, elecciones y observación electoral: la OEA señala el Lawfare electoral en Ecuador – Por Adoración Guamán
Por Adoración Guamán
Democracia y derechos humanos son un par indisociable. No existe democracia si no hay garantía de participación libre del conjunto de la comunidad política en la decisión de los asuntos colectivos y no hay participación libre si las personas que conforman ese demos no disfrutan del conjunto de derechos que les permiten decidir y participar. Derechos que no son solo los directamente implicados en la acción de votar, ni mucho menos. Los derechos sociales, que permiten vivir con dignidad, son indisociables de la libertad y la seguridad y estas son indispensables para expresarse, opinar o reunirse, todo lo cual es necesario para decidir libremente. Así, los derechos políticos, están vinculados a los civiles, sociales, económicos, culturales y ambientales, sin que quepa entender la vigencia de un grupo de derechos humanos en ausencia de otros.
Teniendo claro este principio de indivisibilidad, es importante remarcar que los derechos políticos tienen el papel fundamental de permitir el desarrollo y concreción del principio de la soberanía popular y que su ejercicio está en la base del funcionamiento de la democracia representativa. De entre ellos (expresión, reunión, asociación, manifestación o participación en funciones públicas) destaca especialmente el sufragio, tanto en su vertiente activa (votar) como en su vertiente pasiva (ser votada o votado). Así, el sufragio es el medio que nos permite determinar con certeza cual es la decisión mayoritaria, materializar la voluntad democrática y legitimar el sistema político. Las diferentes fases que hacen posible el sufragio y sus consecuencias democráticas las englobamos bajo la expresión “proceso electoral”.
El proceso electoral no solo debe ser eficaz sino también, dada la legitimidad que está llamado a permitir, ha de cumplir una serie de condiciones establecidas en la normativa estatal (Constitución y Código de la Democracia en Ecuador) e internacional. La autoridad electoral es la principal responsable del desarrollo de este proceso, cuya observación y vigilancia corresponde a los partidos políticos, a las organizaciones de la sociedad civil y, en ocasiones, a las misiones de observación electoral internacional. En este sentido, el Código de la Democracia regula con cierto detalle esta institución fundamentando la misma en el derecho ciudadano, reconocido en la Constitución, a ejercer acciones de veeduría y control sobre los actos del poder público. Según la legislación electoral, la observación persigue la comprensión y evaluación de todas las fases de un proceso electoral, permitiendo que la observación será realizada por organizaciones nacionales o internacionales.
La observación electoral internacional nació en los años sesenta como un ejercicio de supervisión de países extranjeros. Desde entonces hasta la actualidad la institución ha evolucionado para enfocarse, según las grandes organizaciones que la desarrollan, hacia el amplio objetivo de “promoción de la democracia, los derechos humanos y el estado de derecho”. Nunca exenta de polémica, lo cierto es que la observación internacional es un elemento fundamental de la política exterior de grandes organizaciones como la Unión Europea o la OEA que han acumulado una metodología y una experiencia técnica importante que se constituye hoy en día como base fundamental de la credibilidad de su actuación.
En América Latina la observación electoral internacional se ha desarrollado intensamente, sobre todo a partir de los años ochenta. No en vano, el artículo 2 de la Carta de la OEA destaca como finalidad esencial de la organización la promoción y consolidación de la democracia representativa, siempre (y no es baladí recordarlo) “dentro del respeto al principio de no intervención”. La vigencia de la democracia representativa se eleva así a asunto de interés regional y colectivo, fundamentando la institución de la observación electoral internacional. Más clara todavía es la Carta Democrática Interamericana que menciona expresamente el instituto de la observación internacional, indicando que las misiones se llevarán a cabo por solicitud del Estado Miembro interesado y con eficacia e independencia.
La dilatada experiencia de la OEA en este terreno, desde la primera misión enviada en 1962 hasta la actualidad, y la creciente capacidad técnica de las misiones desplegadas no ha sido óbice para que la institución de la observación siga siendo cuestionada. Posicionamientos como el adoptado respecto del proceso electoral de Bolivia en el año 2019, que ha llegado a ser desacreditado por diversos contra informes de gran fiabilidad, han empañado la labor de la OEA en materia de observación y han generado la sospecha de no de imparcialidad y de injerencia política sobre su actuación en la materia. Debe recordarse que, como mandata la Carta Democrática Latinoamericana, la OEA debe asegurar que las misiones de observación se realizan de forma objetiva, imparcial y transparente, y con la capacidad técnica apropiada. La ausencia de alguno de estos elementos en una misión puede poner en jaque la credibilidad y legitimidad de las misiones de la organización, algo que, con 240 misiones a sus espaldas, la OEA no debería permitirse.
Lo cierto es que, once misiones de observación después de aquel controvertido informe, y de sus terribles consecuencias, la organización se ha esforzado en robustecer el carácter técnico de sus actuaciones en materia electoral, así como la imparcialidad de sus posicionamientos y pronunciamientos. Esto se refleja en su actuación y en el informe preliminar respecto del proceso electoral ecuatoriano, aun pendiente de una segunda vuelta.
El análisis del desempeño de la misión y del informe demuestra, como veremos en las siguientes páginas, una actuación de la OEA en permanente llamada al cumplimiento de la normativa vigente, al respeto de los procedimientos establecidos en el Código de la Democracia y a la independencia de las autoridades electorales. De hecho, ninguno de los actores fundamentales de la contienda electoral ha manifestado una postura crítica ni con el despliegue de la organización ni con el informe preliminar, algo extraño en los últimos tiempos electorales.
Del contenido de este informe pueden destacarse tres líneas cuya consideración resulta imprescindible no solo para la adecuada culminación del proceso electoral sino para la revisión de actuaciones institucionales que no tienen cabida en una democracia avanzada: el proceso ha venido marcado por una serie de injerencias de actores externos con el objetivo de dificultar el derecho al sufragio pasivo de una candidatura en concreto (el denominado “lawfare electoral”); la independencia del órgano responsable en materia electoral ha sido cuestionada por otras instituciones, dificultando su labor y vulnerando las normas básicas electorales; y no existen evidencias que permitan cuestionar el adecuado funcionamiento del proceso y la validez de los resultados oficialmente proclamados.
Estas tres grandes líneas se desarrollan en el informe preliminar, de 19 páginas, que se divide en cuatro grandes apartados, fase preelectoral, jornada de votación y etapa pos-electoral y recomendaciones.
El análisis de la fase pre-electoral arranca con las modificaciones al Código de la Democracia aprobadas por la Asamblea Nacional en diciembre de 2019, repasando también los preparativos logísticos y presupuestarios de los comicios, con especial atención a las exigencias derivadas de la situación de pandemia. La parte más extensa de este primer apartado del informe es la que se refiere a la inscripción y calificación de las candidaturas, es decir, a las garantías del sufragio pasivo.
Este derecho es, en demasiadas ocasiones, el reverso olvidado de la posibilidad de votar. Habitualmente la atención se presta a las cuestiones relativas al censo y a las posibles barreras que puedan existir respecto del sufragio activo, es decir, los obstáculos como inconsistencias en el registro electoral. De hecho, en las elecciones de 2017, la OEA señaló en su informe preliminar, de solo 4 páginas, diversos defectos técnicos en el registro, que se estaban mejorando y que no consideró como alteraciones indebidas. Ninguna de ella ha sido remarcada en esta ocasión. Contrariamente a lo que ha sucedido en procesos electorales anteriores, la principal crítica del informe preliminar de la misión de 2021 se centra en las condiciones para el ejercicio del sufragio pasivo, en otras palabras, da cuenta de la existencia de lo que podemos denominar “lawfare electoral”.
El lawfare se está convirtiendo en un protagonista habitual del debate político latinoamericano de los últimos años. Podemos definir el lawfare como la utilización indebida del sistema jurídico, en particular el poder judicial pero también el aparato administrativo sancionatorio, para perseguir y eliminar de la contienda electoral a los adversarios políticos. Se produce así una intervención del Poder Judicial en el campo de la contienda política y un sobredimensionamiento de esta función del estado sobre las otras, con el objetivo de impedir o dificultar la correcta participación político/electoral de determinadas personas, mediante la obstaculización o total impedimento del sufragio pasivo y de la organización político-electoral. El procesamiento o encarcelamiento de líderes políticos en fechas clave ha marcado la realidad de los procesos electorales en la región. Así, Argentina o Brasil son un ejemplo claro pero también, como alumno aventajado, destaca el caso de Ecuador.
En el escenario ecuatoriano, las estrategias de lawfare han sobrepasado la definición tradicional para dar un salto al ámbito procesal-electoral. Dinámicas como la obstaculización o imposibilidad para inscribir nuevas fuerzas políticas ante el Consejo Nacional Electoral (CNE), para registrar candidaturas, para decidir la composición del binomio de candidatos, han marcado la fase pre-electoral de estos comicios. Además, a lo largo del proceso electoral se ha producido una injerencia grave de otras autoridades, nacionales y extranjeras.
El informe de la OEA se centra en esta faceta, en este “lawfare electoral” al detallar los obstáculos hallados en el proceso de inscripción y calificación de las candidaturas, con la consiguiente repercusión en el adecuado ejercicio del derecho al sufragio pasivo y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral. Todo ello imbricado con las interferencias de la Contraloría General del Estado. Además, el informe incluye dentro de los obstáculos al sufragio pasivo una actuación que se encuadra dentro del concepto tradicional de guerra jurídica, como es la intervención del Fiscal General de Colombia a petición de su homóloga ecuatoriana para acusar de supuesta financiación ilegal a un determinado candidato en pleno proceso electoral.
Igual preocupación muestra la misión al analizar como esas interferencias han afectado la propia labor del CNE, órgano responsable del conjunto del proceso electoral. La claridad del informe sobre este punto justifica la reproducción literal del fragmento en el que critica esta injerencia: “La Misión considera que, durante un proceso electoral, son los órganos electorales los que deben asumir las competencias vinculadas con la elección (inscripción y cancelación de organizaciones políticas, registro de candidaturas, impugnaciones, financiamiento, entre otros). La Misión ve con preocupación el hecho de que otras entidades públicas o autoridades pretendan asumir funciones que puedan afectar las atribuciones de los organismos electorales y la propia elección, y generar, con ello, posibles interferencias en el proceso electoral, lo que está además proscrito por la propia normativa del país. Igualmente, la Misión considera que, para garantizar la adecuada realización del proceso electoral y el cumplimiento de sus etapas, las instituciones con competencias para dirimir asuntos electorales (o que pueden tener impacto en la elección) deben asumir sus funciones y pronunciarse de manera oportuna y clara. En ese contexto, la Misión desea resaltar la importancia de que las autoridades electorales puedan realizar sus funciones y cumplir sus obligaciones sin presiones ni temor a represalias. La autonomía de los organismos electorales puede verse afectada ante decisiones de entes externos al sistema electoral que busquen hacer cumplir sus resoluciones “bajo sanción de destitución”, así como, en general, decisiones que puedan derivar en su destitución durante el proceso electoral.”
Más allá de estas graves consideraciones, la misión recomienda una mejora de la comunicación entre los integrantes del Pleno del CNE y entre el CNE y el Tribunal Contencioso Electoral (TCE), para evitar tensiones inter (e intra) institucionales.
El segundo punto del informe se enfoca en el análisis de la jornada electoral, constatando la apertura del 100% de mesas y la existencia de todo el material de bioseguridad. La parte más extensa del informe se dirige en esta ocasión al conteo. La MOE critica la publicación irregular del conteo rápido, que fue anunciado a las 21 horas sin haber sido completado en su totalidad y actualizado treinta minutos más tarde, con un cambio de orden de los candidatos colocados en segundo y tercer puesto. La confusión generada entre la ciudadanía abonó indebidamente las acusaciones de fraude y provocó tensiones que deberían haberse evitado.
El análisis de la fase postelectoral destaca la preocupación de la misión por el devenir del proceso hacia la segunda vuelta y el comportamiento de determinados actores, políticos e institucionales. El informe de la misión recoge las diferentes peticiones de recuento de voto ante el CNE y acciones ante diversas instancias ajenas al proceso electoral auspiciadas por el candidato Yaku Pérez. Entre estas actuaciones destacan la acción del incumplimiento interpuesta por Pérez contra el CNE ante la Corte Constitucional, que fue inadmitida y la denuncia presentada por este candidato ante la Fiscalía General del Estado, sobre irregularidades en el sistema informático. Con posterioridad a estas denuncias, el Contralor General del Estado solicitó al CNE el inicio de una auditoria informática y la Fiscalía comunicó al Consejo su voluntad de recolectar el contenido digital de la base de datos que administra el sistema informático electoral. Tanto el Consejo como los dos candidatos llamados a enfrentarse en la segunda vuelta rechazaron estas peticiones por considerarlas injerencias indebidas en el proceso electoral. El informe de la MOE abona esta posición al manifestar su inquietud por la posibilidad de que instituciones ajenas al proceso obstaculicen el adecuado desarrollo del mismo. Una preocupación similar expresa el informe respecto de la actuación del Fiscal General de Colombia antes mencionada.
El 11 de abril tendrá lugar la segunda vuelta en un proceso electoral que viene marcado por la resistencia del bloque de poder a permitir la alternancia en el gobierno del país y el adecuado juego democrático. La alta participación en la primera vuelta y los resultados, con un claro voto de castigo al eje conservador aliado con el actual gobierno, demuestran que la voluntad de cambio es una realidad y que existe una fuerte confianza en los procesos de decisión democráticos. El gobierno en sus últimos meses de mandato y los candidatos que no han pasado a la segunda vuelta deben demostrar su calado democrático y no solo no obstaculizar sino facilitar el correcto desarrollo y finalización del proceso electoral. La grave crisis que vive el Ecuador requiere un gobierno fuerte y sólidamente legitimado por las urnas, y este objetivo debe ir más allá de cualquier otro interés de los actores en liza.
