Colombia, de la exclusión a la inclusión territorial – Por Darío I. Restrepo Botero y Camilo A. Peña Galeano

Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.Por Darío I. Restrepo Botero y Camilo A. Peña Galeano *Una inversión descentralizada, constante y según las necesidades y posibilidades diferenciadas de los territorios, es uno de los requisitos por satisfacer para superar la histórica concentración del poder en Colombia y la masificación de algunas ciudades. Vías, educación superior y universitaria, ciencia y tecnología, son algunos de los segmentos por satisfacer en esta perspectiva.

Es común que alguien que está buscando algo, llegue al lugar equivocado. Su rabia en unos casos, su risa en otros, prosigue al momento en que se percata del error, ha perdido tiempo pero puede reemprender la búsqueda, ahora con mayor precisión.

Pero no es fácil proceder así cuando sucede que nacemos en el lugar equivocado. Esto ocurre en Colombia como en la mayoría de países de América Latina. Y lo que posibilita esta circunstancia es la concentración de las oportunidades de desarrollo económico, una de las características de su formación social.

En la región se pueden encontrar grandes urbes con modernas edificaciones y sistemas de transporte que conviven con territorios en los que, incluso, no hay un limitado acceso incluso a los servicios sociales básicos. Una realidad que genera una presión hacía el crecimiento desordenado de las ciudades, al tiempo que priva a los demás territorios del capital humano y físico necesario para desarrollarse, generando así un círculo vicioso que refuerza los patrones de desarrollo concentrado.

Estamos ante una realidad que para el caso de nuestro país es una constante prácticamente inalterada durante los últimos cuarenta años, como lo muestra el gráfico 1. Una constante prolongada en el tiempo a pesar del proceso de descentralización iniciado en el año 1986 y de la Constitución del año 1991, que incluyó la autonomía de las entidades territoriales como uno de los principios de organización del Estado.

Es una realidad que, sin embargo, connota particularidades más fuertes en Colombia toda vez que la concentración del ingreso y la riqueza en unos cuantos territorios tiene consecuencias más complejas que en otros países de la región, y así es ya que son las regiones en las márgenes del país, tradicionalmente desprovistos de los privilegios del desarrollo, en dónde el conflicto armado de 50 años profundiza sus raíces (1).

Como consecuencia, en estos territorios suele abundar la precariedad en las instituciones públicas, la explotación ilegal de minerales preciosos y la deforestación relacionada con la producción de productos del narcotráfico.

Todo esto, en uno de los países más inequitativos de la región, que con un índice Gini de 0.52 sólo es superado por Brasil (2). Sin embargo, en el caso colombiano, ni el recaudo de impuestos, ni el gasto público tienen algún impacto en la reducción de las inequidades económicas generadas por el mercado (3).

Estamos ante unas particularidades de su formación social que llevan a que la inequidad territorial sea constituya en uno de los obstáculos más significativos que enfrenta el país para el logro del desarrollo sustentable e inclusivo, en la medida en que se convierte en una característica central del modelo de desarrollo que excluye a todos aquellos que no hayan tenido la fortuna de nacer en el lugar apropiado, al tiempo que, refuerza la depredación de la naturaleza como único medio de supervivencia.

Es una concentración de oportunidades de desarrollo reforzada por la institucionalidad pública, toda vez que las entidades del gobierno central se encuentran concentradas en la capital del país, al tiempo que la mayoría de las transferencias a las entidades territoriales son dirigidas al centro del país. No es casual que así sea, ya que la concentración de la producción económica tiene su correlato en la concentración de la representación político (4).

La buena noticia es que esta situación es remediable. Colombia, así como otros países de América Latina, puede fortalecer su economía y su Estado a partir de la promoción del Cambio Estructural Territorial. La transformación de la estructura productiva a una más moderna, más diversificada, más productiva y basada en la economía del conocimiento es una necesidad de todos los países que quieran desprenderse de la maldición de los recursos naturales y de la precariedad de las instituciones.

Y en ello, el enfoque territorial es una alternativa para acelerar el deseado cambio, de forma tal que el crecimiento económico no resulte “restringido” ni por el sector externo ni por la estrechez del mercado interno.

Para lograrlo, es necesario incluir la equidad territorial en el marco del funcionamiento del Estado. Un ejemplo destacado, tiene que ver con la Política de Desarrollo Productivo, la cual no puede escoger unos sectores restringidos territorialmente a unos cuantos departamentos (5).

Por el contrario, deben adoptarse políticas destinadas a la promoción del Cambio Estructural de todos los municipios y departamentos desde sus limitaciones y sus posibilidades, a partir de la generación de capacidades técnicas y humanas, así como de la dotación adecuada de capital.

Retos

Para lograr este viraje, un primer paso tiene que ver con la dotación de la “infraestructura básica para el desarrollo” tan limitada territorialmente a las capitales y las zonas costeras. Particularmente, el país tiene un altísimo déficit en vías terciarias.

Un siguiente paso, tiene que ver con la democratización de la educación superior. El país ha realizado grandes avances en la mejora de la matrícula de la educación básica y media, sin embargo, no ha sucedido lo mismo con la educación superior. Como puede apreciarse en el gráfico 2, la oferta universitaria se encuentra concentrada en unos cuantos departamentos del país. Empero, la oferta de universidades de “alta calidad” se encuentra aún más restringida. El Cambio Estructural Territorial requiere de la formación de profesionales en todos los territorios del país.

De forma similar, como lo recoge el gráfico 3, la inversión en Investigación y Desarrollo se encuentra concentrada en unos cinco departamentos; una inversión que resulta clave para la innovación tanto en procesos productivos como en productos. Además, en el diseño colombiano hace falta la creación de un enlace entre la generación de conocimiento y su aplicación directa en las necesidades del sistema productivo.

Por tanto, la consecución del Cambio Estructural Territorial requiere de una ampliación significativa del Sistema Universitario Estatal, de forma tal que éste expanda su cobertura en perspectiva territorial, en busca de que no quede ninguna subregión del país en la que no sea posible acceder a la Educación Superior. Paralelamente, es necesario crear los Centros Subregionales para la Innovación y el Desarrollo (Csind) los cuales se constituirían en los corazones de las economías subregionales, enfocados en la generación de soluciones que permitan mejorar los sistemas de producción local, así como el desarrollo de nuevos productos y servicios.

Por otra parte, es necesario revisar la inclusión de incentivos locales hacía el desarrollo sostenible a través de la modificación de las competencias de los municipios y la inclusión de estímulos que lleven a alinear los planes locales con las agendas de protección del medio ambiente y de desarrollo sostenible.

Por último, el giro acá propuesto requerirá de una revisión profunda de los esquemas de financiación imperantes, para garantizar la provisión de los recursos suficientes para potenciar el desarrollo económico a partir de la mayor equidad territorial posible, concretando para ello la tributación territorial suficiente y progresiva como instrumento de desarrollo.

De esta forma sería posible alcanzar círculos virtuosos de desarrollo equitativo territorial en el que el crecimiento sostenible de cada territorio propicie el avance conjunto de toda la economía. Todos esto, no son sólo resultados deseables sino posibles, siempre que se incluya la perspectiva territorial en el tan necesario Cambio Estructural de la Economía colombiana, con cuya concreción se reduzca la posibilidad de que en nuestro país alguien nazca en el lugar equivocado.

Notas

1. Restrepo Botero, Darío, & Peña Galeano, C. (2019). Institutional dilemmas and challenges in the territorial construction of peace. Cuadernos de Economía, 38(78), 785–811. https://doi.org/10.1016/S0210-0266(11)70011-5
2. Según datos de Cepalstat
3. Izquierdo, A., & Pessino, C. (2018). Mejor gasto para mejores vidas. Banco Interamericano de Desarrollo BID.
4. Restrepo Botero, Darío, & Peña Galeano, C. (2018). “Economía política de la descentralización y de la recentralización (1986 – 2016)”. En: L. Estupiñan (Ed.), La cuestión territorial a debate: España y Colombia (pp. 165–196).
5. Ocde. (2019). Production Transformation Policy Review of Colombia.

* Profesor de la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, Escuela de Economía, Director del Grupo de Investigación en Protección Social. Peña es Investigador del Grupo de Investigación en Protección Social, Universidad Nacional de Colombia.

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