La Cuestión de las Islas Malvinas en las Naciones Unidas – Por Mateo Estremé
Por Mateo Estremé *
La Cuestión de las Islas Malvinas ha tenido un tratamiento continuo en el marco de la Organización de las Naciones Unidas desde los primeros años de existencia de esta organización multilateral.
Cabe notar, sin embargo, que durante los 75 años transcurridos desde que la Carta de las Naciones Unidas entrara en vigor, el tratamiento de esta cuestión de descolonización, que involucra una disputa de soberanía entre la República Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los espacios marítimos circundantes, ha tenido diversas etapas que tratarán de ser esquematizadas en el presente artículo.
- Los orígenes del tratamiento de la Cuestión Malvinas 1945-1959
Si bien en mayo de 1945 la delegación argentina había formulado una reserva genérica sobre las lslas Malvinas en el marco de la Conferencia de San Francisco en la que se negoció la Carta de la ONU, fue en diciembre de 1946, durante la Primera Asamblea General, cuando se comenzaron a producir los primeros intercambios con el Reino Unido sobre esta Cuestión.
En el origen de dichos intercambios estuvo la decisión británica de incluir a la Cuestión Malvinas entre los territorios coloniales sobre los cuales transmitiría información de conformidad con el artículo 73 inciso e) de la Carta. Dicha decisión fue reflejada en el documento A/200 y posteriormente recogida en la Resolución 66 (I), adoptada por la Asamblea General el 14 de diciembre de 1946.
Durante esta primera etapa, las intervenciones de las delegaciones argentina y británica se limitaban a no reconocer la soberanía de la otra parte sobre los archipiélagos disputados. En el caso de la Argentina, dichas reservas se formulaban en el marco de la Comisión de Política Especial y Descolonización (Cuarta Comisión) y en el Plenario de la Asamblea General. A modo de ejemplo, se cita la parte pertinente de la reserva formulada en 1950, conforme la cual el delegado argentino expresaba que “…la República Argentina no reconoce en modo alguno la soberanía británica en dichas islas y deja expresa constancia que los referidos informes facilitados por el Reino Unido en nada afectan los legítimos derechos y títulos de soberanía de la República Argentina.”[1]
Las respuestas británicas a dichas reservas argentinas se circunscribían a argumentos vinculados con la soberanía y los títulos, poniendo énfasis entre otras cuestiones en la prescripción adquisitiva, y en ningún caso hacían mención a aspectos posteriormente utilizados como base de su argumentación, como es el caso de la libre determinación.
Durante los años 50, y en particular a partir de la segunda mitad de esa década, la Asamblea General asumió un rol cada vez más activo en materia de descolonización. Las discusiones en el seno de la Cuarta Comisión y del Plenario de la AGNU crecientemente reflejaron el interés de una mayoría de los países miembros para lograr avances en el proceso de eliminación del colonialismo en todas sus manifestaciones. Las potencias coloniales durante estos años pusieron reparos a dichas iniciativas y trataron de limitar su alcance, procurando que no se les impusieran obligaciones más allá de las estipulaciones de la Carta, de manera tal que las relaciones entre las metrópolis y los territorios coloniales se mantuviesen sin cambios.
El impulso al proceso de descolonización logró consolidar las mayorías necesarias para adoptar importantes resoluciones. Es así que en diciembre de 1960 se adoptó la resolución 1514 (XV) (Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales) y al año siguiente se decidió crear a través de la resolución 1654 (XVI) el Comité Especial de Descolonización, encargado de analizar, informar, debatir y recomendar medidas para hacer efectiva la descolonización de los territorios no autónomos, en cumplimiento de la resolución 1514 (XV). Dicho Comité, a su vez, se dividió en tres Subcomités.
Es en el marco de este acelerado avance del proceso de descolonización y de mayor protagonismo de la Asamblea General al respecto, que se puede identificar una segunda fase del tratamiento de la Cuestión Malvinas en Naciones Unidas, que sentará las bases del accionar de la Organización sobre el particular.
- Hacia los primeros pronunciamientos de las Naciones Unidas sobre la Cuestión Malvinas (1960-1964)
La Carta de las Naciones Unidas en su Capítulo XI no había sido precisa acerca de cuál debería ser el fin último del proceso de descolonización. Cabe notar, al respecto, que el referido Capítulo, que contiene sólo 2 artículos (73 y 74), constituye una Declaración Relativa a Territorios No Autónomos, pero no establece obligaciones específicas para las potencias coloniales respecto de esos territorios, con la excepción del compromiso de informar al Secretario General en el marco del Artículo 73 inciso e).
Ello contrasta con el carácter más prescriptivo del Régimen de Administración Fiduciaria, al que están consagrados los Capítulos XII y XIII y que es mucho más detallado, constituyendo compromisos de la Organización en su conjunto y no ya de un grupo de Potencias Administradoras.
Esa omisión de la Carta fue subsanada de manera progresiva por la Asamblea General que, como fuera manifestado precedentemente, desde las postrimerías de la Década del 50 y con mayor intensidad a partir del año 1960, fijó las pautas del proceso de descolonización y estableció una serie de obligaciones y de pasos a seguir para poner fin al colonialismo. Esto impactó de manera evidente también en el tratamiento de la Cuestión Malvinas.
Es en ese marco que las discusiones en el Comité Especial creado en 1961 y en la Cuarta Comisión se complejizaron, reflejando los desarrollos normativos en el seno de las Naciones Unidas, resultando cada vez más evidente la necesidad de realizar una distinción entre la mayoría de las cuestiones coloniales en las que existía un pueblo sometido a la dominación colonial de una potencia metropolitana y situaciones específicas en la que no existía un pueblo diferenciado de la metrópolis y en las que subyacían disputas de soberanía entre dos Estados miembros de las Naciones Unidas.
La resolución 1514 (XV) realizaba precisamente esa distinción al referirse a pueblos sujetos a subyugación, dominación y explotación extranjeras y no a cualquier población de un territorio colonial, reconociendo a los pueblos así definidos el derecho a la libre determinación (párrafo operativo 2), a la vez que reconocía que “Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas” (párrafo operativo 6).
Es en ese contexto que entre 1960 y 1964 las argumentaciones argentinas en el marco de las Naciones Unidas comenzaron a reflejar este debate doctrinario, realizando una distinción entre las situaciones coloniales tradicionales, en las que los pueblos sometidos a la relación colonial son un sujeto activo titular del derecho a la autodeterminación, de otras situaciones particulares como es el caso de la Cuestión de las Islas Malvinas, que involucran disputas de soberanía y a las que libre determinación no se aplica.
Dicha posición fue expuesta con particular solvencia y minuciosidad por el Consejero Legal de la Cancillería argentina, Embajador José María Ruda, ante el Subcomité III del Comité Especial de Descolonización el 9 de septiembre de 1964.
En su alegato, el Embajador Ruda no hacía referencia sólo a los antecedentes histórico-jurídicos que fundamentaban los derechos de soberanía de la Argentina sobre la Cuestión Malvinas, como había sido el caso de las declaraciones argentinas del período previo a la adopción de la resolución 1514 (XV), sino que también argumentaba en detalle cómo debía ser interpretada esta Cuestión a la luz de dicha resolución.
En tal sentido, Ruda sostenía que “El propósito de la Resolución, tal como surge claramente de las sus palabras se ajusta en un todo a la recta interpretación del principio de la libre determinación al caso de las Islas Malvinas. Se debe terminar con el colonialismo en todas sus manifestaciones, se debe respetar la unidad nacional y la integridad territorial, en la aplicación de esta Declaración. Que no sirva ella para justificar los atropellos del pasado contra países recién independizados”, agregando posteriormente “La Argentina no aceptará que se desnaturalice el principio de libre determinación, aplicándolo para consolidar situaciones producto de un anacronismo colonial, en detrimento de sus legítimos derechos de soberanía sobre las Islas.”[2]
Dichos argumentos fueron recogidos por el Subcomité III en su decisión de 1964, en la que toma nota de la disputa de soberanía y recomienda a los Gobiernos de la Argentina y del Reino Unido a iniciar negociaciones con el fin de encontrar una solución a la misma.
- La resolución 2065 (XX) y subsiguientes pronunciamientos sobre la Cuestión Malvinas en la Asamblea General de las Naciones Unidas (1965-1988)
Las recomendaciones del Subcomité III, que inmediatamente hizo suyas el Comité Especial de Descolonización, sirvieron de base para que la Asamblea General tomase acción sobre la Cuestión de las Islas Malvinas y estableciese la doctrina de las Naciones Unidas sobre la cuestión, que se encuentra vigente hasta nuestros días.
En septiembre de 1965 el Canciller Zavala Ortíz anunció a la Asamblea General que se presentaría ante la Cuarta Comisión un proyecto de resolución, recogiendo los principales elementos de las recomendaciones del Comité de Descolonización.
En tal sentido, el 18 de noviembre de 1965 la Cuarta Comisión adoptó un proyecto de resolución que elevó para consideración de la Asamblea General y el 16 de diciembre de 1965 la AGNU adoptó por 94 votos, contra ninguno y 14 abstenciones su primera resolución sobre esta cuestión (resolución 2065 (XX).
Esta resolución establece claramente los parámetros del tratamiento de la Cuestión Malvinas en el seno de las Naciones Unidas, entre los que se destacan los siguientes:
- La Cuestión de las Islas Malvinas es un caso colonial especial y particular al que se aplica la resolución 1514 (XV).
- Se reconoce la existencia de una disputa de soberanía entre la República Argentina y el Reino Unido.
- Se determina que la forma de poner fin a esta situación colonial es a través de negociaciones entre la Argentina y el Reino Unido para resolver la disputa de soberanía.
- En la búsqueda de dicha solución a la disputa, se deben tomar en consideración los intereses de la población de las islas. Al referirse a los “intereses” de la población y no a sus “deseos”, la Asamblea descartó que en esta Cuestión existiese un “pueblo” sujeto del derecho a la libre determinación, por lo que determinó de manera taxativa que el único camino para la descolonización del territorio eran las negociaciones bilaterales entre los dos Estados concernidos.
El efecto inmediato de la resolución fue el inicio de las negociaciones sustantivas entre la Argentina y el Reino Unido en 1966, cuyo desarrollo excede los objetivos de este artículo y que lamentablemente no condujeron a la solución pacífica y definitiva de la disputa de soberanía, tal como lo había solicitado la resolución 2065 (XX).
Este pronunciamiento fue sucedido de otras nueve resoluciones de la Asamblea General, dos previas al conflicto de 1982 (resoluciones 3160 XXV) de 1973 y 31/49 de 1976) y 6 posteriores al mismo (37/9 de 1982, 38/12 de 1983, 39/6 de 1984, 40/21 de 1985, 41/40 de 1986, 42/19 de 1987 y 43/25 de 1988).
En cada una de estos documentos, la Asamblea General reafirmó los principios de la resolución 2065 (XX) y confirmó los mismos parámetros de solución de la situación colonial referida a la Cuestión de las Islas Malvinas y en algún caso recomendó medidas adicionales dictadas por las circunstancias del momento, como es el caso del pedido a las dos partes para que no tomasen medidas unilaterales en la zona en disputa, consagrada en la resolución 31/49, o la solicitud al Secretario General de emprender una misión renovada de buenos oficios, reflejada en la resolución 37/9 y subsiguientes.
A pesar de que el Reino Unido durante este período argumentó que el derecho de libre determinación debía guiar el proceso de descolonización en la Cuestión Malvinas, la Asamblea General en ninguna ocasión se hizo eco de dicha posición y en 1985 la descartó de manera tajante, al rechazar por amplias mayorías dos enmiendas británicas que procuraban introducir en el proyecto de resolución referencias a dicho principio.
Como fuera manifestado precedentemente, las 10 resoluciones de la Asamblea General adoptadas durante este período constituyen el cuerpo principal de la doctrina de las Naciones Unidas sobre la Cuestión de las Islas Malvinas, diferenciando esta cuestión colonial de otras situaciones cuya vía de solución es la libre determinación del pueblo sometido a la dominación colonial.
Respecto del principio de libre determinación y a su aplicabilidad en el proceso de descolonización, cabe notar inconsistencias evidentes entre la declamada posición británica en relación con la cuestión Malvinas y su apoyo a la aplicación de dicho principio a otras situaciones. La Argentina, por el contrario, desde la adopción de la resolución 1514 (XV) fue consistente en su apoyo al ejercicio de la libre determinación en los casos en los que la Asamblea General determinó que el mismo debía constituir el principio rector para guiar la descolonización del territorio en cuestión.
El contraste entre las posiciones británica y argentina en relación con la aplicación del principio de libre determinación en el proceso de descolonización, quedan particularmente de manifiesto si se analizan los respectivos patrones de votación en la Asamblea General. Mientras que el Reino Unido votó en contra o se abstuvo en la mayoría de las resoluciones vinculadas con la aplicación de la libre determinación a casos particulares de descolonización, la Argentina votó a favor de las mismas en los casos en que la Asamblea General determinó que dicho principio era aplicable.
- Tratamiento de la Cuestión Malvinas en el Comité Especial de Descolonización (1989-a la actualidad)
Como fuera expresado, la última resolución adoptada por la Asamblea General sobre la Cuestión de las Islas Malvinas fue la 43/25 de 1988. A partir de ese año, el tratamiento sustantivo del tema quedó circunscripto al Comité Especial de Descolonización de las Naciones Unidas, que siguió adoptando año tras año resoluciones específicas y realizando debates anuales sobre la Cuestión.
Desde 1993 los sucesivos Cancilleres argentinos presentaron en dicho órgano los principales elementos de la posición nacional, participando en el debate numerosos Estados, miembros y no miembros del Comité y peticionarios. Cabe notar, sin embargo, que el Reino Unido no ha participado en estos debates, ya que desde hace muchos años ha decidido no cooperar formalmente con el Comité y ha asumido una posición muy crítica a su trabajo.
Los pronunciamientos del Comité de los 24 han sido de carácter similar a los de la Asamblea General, es decir que recogen los principales elementos de la doctrina de las Naciones Unidas sobre esta Cuestión, solicitando a los Gobiernos de la Argentina y del Reino Unido a que reanuden las negociaciones a fin de encontrar una solución pacífica y definitiva a la disputa de soberanía.
Desde 1983 hasta la actualidad, el Comité Especial adoptó 36 resoluciones sobre la Cuestión Malvinas, cuyos llamamientos a las negociaciones fueron desoídos por el Reino Unido de manera sistemática. Desde 1993 dichas resoluciones se adoptaron por consenso.
Un reducido número de países, entre los que se encuentran algunas de las potencias administradoras con más territorios coloniales bajo su responsabilidad, consideran que el Comité de los 24 ha perdido vigencia y que a la luz de la falta de progresos en el proceso de descolonización y a la rigidez de los enfoques adoptados por el órgano, resultaría conveniente disolverlo y poner fin a su mandato.
No obstante, la mayoría de los miembros de las Naciones Unidas, entre los cuales se encuentra la Argentina, sigue considerando que el órgano mantiene su vigencia, ya que el mandato establecido por la resolución 1654 (XVI) no ha sido cumplimentado, quedando todavía 17 territorios a los que se aplica la Declaración sobre la concesión de la Independencia a los países y pueblos coloniales, cuyo proceso de descolonización se encuentra inconcluso.
- Perspectivas actuales
Si bien es cierto que a pesar de que desde los años 90 se declararon tres décadas para la eliminación del colonialismo y que al margen de la independencia de Timor Leste en 2002, no se lograron avances sustantivos en materia de descolonización, no se debe perder de vista la gran contribución realizada por el Comité Especial y por la Asamblea General para concretar la descolonización de decenas de territorios coloniales que hoy son miembros de las Naciones Unidas.
Dicha contribución ha sido reconocida recientemente por la Corte Internacional de Justicia en su Opinión Consultiva del 25 de febrero de 2019 sobre las “Consecuencias jurídicas de la separación de archipiélago de Chagos de Mauricio en 1965”.
En la referida Opinión Consultiva, la Corte ha destacado de manera contundente el rol crucial que la Asamblea General y del Comité Especial de Descolonización en la supervisión de la implementación de las obligaciones que incumben a las potencias administradoras, las modalidades necesarias para garantizar que los procesos de descolonización sean debidamente cumplimentados, así como también en la definición de en qué casos corresponde y cómo debe llevarse a cabo el ejercicio del derecho de libre determinación de los pueblos.
En tal sentido, la CIJ reafirma la validez de las resoluciones adoptadas por la AGNU sobre la descolonización de Mauricio y destaca que a pesar del tiempo transcurrido, las mismas siguen teniendo validez. Es significativo que el primer pronunciamiento sobre Mauricio (resolución 2066 (XX), haya sido adoptado el mismo día que la primera resolución sobre la Cuestión de las Islas Malvinas (resolución 2065 (XX), que también conserva plena vigencia 55 años después de su adopción.
En 2020 se cumplirán 60 años desde la adopción de la resolución 1514 (XV), por lo que sería conveniente que las Naciones Unidas renueven su compromiso con el proceso de descolonización. La Argentina indudablemente acompañará la renovación de ese compromiso, tal como hiciera en 1960 votando a favor de la adopción de la Declaración sobre la concesión de la Independencia a países y pueblos coloniales y apoyando desde 1961 las labores del Comité Especial de Descolonización.
En relación con la Cuestión de las Islas Malvinas, probablemente esta coyuntura sea la adecuada para que la Asamblea General renueve su llamamiento para que la disputa de soberanía entre la Argentina y el Reino Unido sea resuelta de manera pacífica y definitiva, tal como ha sido solicitado por la propia AGNU a través de 10 resoluciones y 36 pronunciamientos de su Comité Especial de Descolonización.
Notas
[1] Intervención del Delegado Argentino en la Cuarta Comisión, Paris, 16 de diciembre de 1950. Documento A/C.4/SR.180
[2] Intervención del Delegado Argentino en el Subcomité Tercero del Comité Especial encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales. Nueva York, 9 de septiembre de 1964. Documento A/AC.109/106
* Diplomático. Ex Subsecretario de Malvinas Antártida y Atlántico Sur. Ex Director de Organismos Internacionales. Ex Representante Permanente Alterno ante las Naciones Unidas. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
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