“Obstáculos al crecimiento”: El programa del FMI en Ecuador – Por Mark Weisbrot y Andrés Arauz

Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.Por Mark Weisbrot(*) y Andrés Arauz(**)

En marzo de 2019, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional aprobó un acuerdo con Ecuador en el marco del Servicio Ampliado del Fondo por la suma de $4.2 mil millones en préstamos. Hasta ahora, en virtud de este acuerdo en calidad de préstamo, el FMI ha entregado alrededor de $900 millones. Se tiene previsto que el resto sea desembolsado en los próximos tres años, siempre y cuando el FMI determine, en intervalos regulares, que el Gobierno estaría cumpliendo adecuadamente con los compromisos establecidos en el acuerdo.

Los objetivos del acuerdo fueron resumidos por Christine LaGarde, la directora gerente del FMI, en el momento de finalizarse:Las autoridades ecuatorianas están implementando un programa integral de reformas dirigido a modernizar la economía y allanar el camino hacia un crecimiento fuerte, sostenido y equitativo. Las medidas de las autoridades están orientadas al fortalecimiento de la posición fiscal y el mejoramiento de la competitividad y, al hacerlo, ayudan a disminuir las vulnerabilidades, colocan a la dolarización en una posición más fuerte y, con el tiempo, fomentan el crecimiento y la creación de empleo.

Sin embargo, un estudio riguroso del acuerdo y de los análisis del FMI, incluyendo sus supuestos, los datos usados y las políticas que ha propuesto, genera serias dudas sobre si éste, de cumplirse, lograría los objetivos establecidos. Porel contrario —aunque es imposible señalar el futuro con precisión—, un menor crecimiento del PIB per cápita, un mayor desempleo y una mayor inestabilidad macroeconómica serían los resultados más probables del programa.La médula espinal de la estrategia del programa del FMI es el restablecimiento de la confianza de los inversionistas en la economía.

Sin embargo, el primer obstáculo para este aumento de la confianza es la política macroeconómica del programa en sí, y lo más importante, el gran ajuste fiscal que conlleva. Equivale a alrededor del 6% del PIB en los próximos tres años, incluido un superávit fiscal muy grande del 3.8% del PIB en 2020, el que es poco probable que ocurra. El ambiente de crecimiento entre negativo y bajo que se espera sea inducidopor esta consolidación fiscal, tendría un impacto adverso hacia la confianza en la economía.De hecho, el propio programa proyecta una recesión para este año, con una contracción del PIB real de 0.5%.

Además, se proyecta un aumento en el desempleo para cada uno de los tres primeros años del programa. Sin embargo, existen varias razones para pensar que incluso estas previsiones son demasiado optimistas.Primero, resulta inverosímil la predicción del programa que señala un retorno al crecimiento en 2020.

Se basa en un pronóstico de la inversión del sector privado extranjero difícil de imaginar y sin una base económica plausible. El FMI predice un -0.3% del PIB (-$0.3 mil millones) de financiamiento neto externo del sector privado en 2019 (el valor negativo implica fuga de capitales), pero de alguna manera éste se convierte en un valor positivo acumulado del 4.9% del PIB ($5.4 mil millones) entre 2019 y 2022 (positivo significa entrada de capitales).

Esto contrasta notablemente con el -1.9% del PIB (-$2.0 mi lmillones) de financiamiento neto externo del sector privado en 2018 y un acumulado -17% del PIB (-$16.5 mil millones) entre 2015 y 2018.En el programa no queda claro qué es lo que precipitaría una inversión tan sorprendente de los flujos internacionales de capitales, sobre todo viniendo de una gran salida neta de capitales hacia una gran entrada neta, y especialmente con una perspectiva de crecimiento de la economía tan negativa como la proyectada por el FMI para los próximos años.

A pesar del grave impacto negativo del programa en la economía real, el acuerdo incluye como objetivo la acumulación de al menos $5 mil millones en reservas internacionales (brutas) para finales de 2019; y un total de $11.8 mil millones en reservas internacionales (brutas) al cierre del año 2022.En un escenario razonablemente optimista, pero no extraordinario como en las proyecciones del FMI, nuestros análisis apuntan a que las reservas internacionales del Ecuador alcancen solo unos $3.7 mil millones para finales de 2019 y disminuyan a $1.9 mil millones al cierre de 2022.

De acuerdo al modelo del FMI, los flujos financieros internacionales del sector privado (principalmente los desembolsos de deuda externa privada y la repatriación de activos mantenidos en el exterior, mas nola inversión extranjera directa) son los determinantes más importantes de la acumulación de reservas para la sostenibilidad del sector externo y, aparentemente, para el crecimiento económico. En ausencia de esta ilusoria financiación, nosotros proyectamosun crecimiento del PIB de -1.1% para 2019 y una recesión ininterrumpida hasta 2021.

Las grandes medidas de consolidación fiscal en el programa parecen deberse, al menos en parte, a un malentendido contable. Como se señaló, el programa proyecta (y tiene como metas) niveles muy altos de reservas internacionales oficiales. El programa asume que para aumentar las reservas, el Gobierno debe acumular depósitos en el Banco Central. Pero para acumular estas reservas, el programa exige que el Gobierno ejecute superávits fiscales. Ahí radica el malentendido: normalmente, las reservas internacionales delEcuador no varían debido a un cambio en los depósitos del Gobierno.

Por ejemplo, considere un aumento del gasto del Gobierno en salarios. En un ejemplo simplificado, podemos ver este aumento del gasto como un débito en una cuenta del Gobierno en el Banco Central y un crédito en otra cuenta privada del Banco Central. Así, ambos son cambios en los pasivos del Banco Central, mientras que los activos de reserva del BancoCentral no varían. A pesar de que Ecuador ha adoptado el dólar estadounidense como su moneda nacional, los activos de reserva internacional del Banco Central no se alteran como resultado de los cambios en el presupuesto del Gobierno (a menos que haya una variación del gasto del Gobierno en importaciones).

Solo las transacciones internacionales —en su mayoría transacciones del sector privado—pueden cambiar el nivel de las reservas internacionales.Tampoco es concebible que otros compromisos del programa sean favorables para restaurar la confianza en la economía. Estos incluyen: (1) un racionamiento significativo del crédito, (2) la mera posibilidad de una intervención del FMI, que a menudo es interpretado por los mercados financieros como una señal de mayor riesgo; y, (3) el reconocimiento de la probabilidad de que haya una “oposición social y política” al programa.

Sin embargo, los directores del FMI expresaron la convicción de que “[un] sistema tributario más eficiente, restricciones en los salarios públicos, un mejor acceso al mercado laboral formal a través de procesos de contratación mejorados y una mejor gobernabilidad contribuirán a un modelo de crecimiento dinámico liderado por el sector privado”.

Además, las medidas destinadas a lograr el gran ajuste fiscal incluyen reducir la factura salarial del sector público en $1 mil millones (como resultado de una combinación de recortes salariales y despidos de hasta 140 000 empleados en todo el sector público); el aumento de los precios de la energía mediante la reducción de los subsidios (2.1% del PIB); elevar las tarifas de servicios gubernamentales y servicios públicos; aumentar los impuestos indirectos —probablemente el Impuesto al Valor Agregado (IVA, un impuesto al consumo)—y eliminar las exenciones del IVA que actualmente benefician a la mayoría de los hogares.El programa incluye un aumento muy pequeño del 0.4% del PIB ($0.4 mil millones) en inversión social, junto a una “mayor focalización” en este tipo de gasto, con el fin de compensar la eliminación de los subsidios a los combustibles.

Sin embargo, este incremento es minúsculo como para compensar los impactos generados por el ajuste fiscal. El programa del FMI se basa en reformas del lado de la oferta para hacer que el tipo de cambio real del Ecuador sea más competitivo y, como consecuencia, que el saldo de su cuenta corriente mejore. Esto se conoce como una estrategia de “devaluación interna”.

En otras palabras, dado que Ecuador ha adoptado el dólar estadounidense y, por lo tanto, no puede reducir el valor nominal de su moneda, el programa del FMI introduce medidas que pretenden reducir su valor real a nivel internacional mientras mantienen el mismo valor nominal. El objetivo es hacer que las exportaciones, así como las industrias ecuatorianas que compiten con las importaciones, sean más competitivas, y por lo tanto, mejore el saldo de la cuenta corriente del Ecuador.

El programa afirma que las medidas del lado de la oferta, principalmente la desregulación laboral, la privatización y la liberalización del comercio contribuirán a incrementar la productividad laboral y, por lo tanto, a aumentar el proceso de devaluación interna; siempre y cuando los salarios reales se mantengan muy por debajo del incremento de la productividad.Las recomendaciones incluyen aumentar el período de prueba para los trabajadores, reducir los costos de despido y establecer empleos a tiempo parcial sin una remuneración más favorable.

Entre los ejemplos de privatizaciones —denominadas “concesiones de activos públicos”—están “aerolíneas, servicios públicos y otras empresas de propiedad pública”. No se tiene claro el grado en que estas medidas de privatización aumentarían la productividad —los informes del FMI no proporcionan estimaciones—y por lo tanto tampoco se tiene claro cómo mejoraría el tipo de cambio real del Ecuador y, por consiguiente, cómo mejoraría la cuenta corriente del Ecuador.

En lugar de aprovechar las pocas flexibilidades que permite la dolarización ecuatoriana, el programa requiere para fin de año un paquete de reforma institucional fuertemente inclinado a favor del sector financiero. Esto entraría en claro conflicto con la Constitución económicamente progresista delEcuador. El programa contempla la eliminación de los techos a las tasas de interés, así como el restablecimiento de la autonomía del Banco Central. También requiere que se prohíba al Banco Central financiar al sector público, exige un subsidio estatal para el descalce de liquidez externa-interna de los bancos y exige reglas fiscales como el déficit cero.

Esto haría que lidiar con las posibles desaceleraciones en los próximos años sea mucho más difícil de lo que ha sido en la última década, empeorando así el impacto económico que ha proyectado el programa.Además, las reformas legales requeridas implican la eliminación de la Secretaría de Planificación y Desarrollo como actor principal en el proceso de presupuestación.

Finalmente, junto con la desregulación laboral mencionada anteriormente, el programa requiere una reforma tributaria regresiva que priorice los impuestos indirectos. Las organizaciones de la sociedad civil y, en particular, la Defensoríad el Pueblo de Ecuador, han presentado demandas alegando que el acuerdo viola la Constitución ecuatoriana.Las proyecciones del programa dependenen gran medida de los precios favorables del petróleo.

El personal del FMI simula un escenario de shockpetrolero similar al que enfrentó Ecuador en 2009 y “Obstáculos al crecimiento”: El programa del FMI en Ecuador52015. El escenario de shockpetrolero implicaría una contracción real del PIB del 2.5% en 2019, un impacto negativo del 11% del PIB en el resultado fiscal hasta 2020; así como un aumento de 14 puntos porcentuales en la relación deuda/PIB para finales de 2020.

Este escenario parece suponer que el Gobierno tendría acceso a financiamiento con el que protegerse de un shock petrolero(en ocasiones anteriores, gracias a la coordinación entre el Banco Central y el Ministerio de Finanzas, ha habido disponibilidad para acceder a financiamiento oportuno, barato y a gran escala). Sin embargo, es altamente improbable que, dadas las recientes rigideces institucionales exigidas por el programa, una crisis petrolera pueda ser amortiguada mediante un endeudamiento adicional. El programa del FMI, como lo explica este documento, hace retroceder muchas de las reformas económicas progresistas emprendidas por los Gobiernos anteriores, que permitieron al Ejecutivo responder positivamente a las shocks anteriores.

Por lo tanto, el impacto de un shock petrolero en la economía real probablemente pueda ser mayor que el estimado.Enconclusión, el FMI es demasiado optimista al pronosticar el impacto —reconocido, pero sorprendentemente bajo—del gran ajuste fiscal en el crecimiento proyectado. Entre otras circunstancias inverosímiles que utiliza para sus proyecciones se encuentran un multiplicador fiscal absurdamente pequeño, entradas de capital desde el exterior increíblemente grandes y la ausencia de shocks petroleros.

La economía vulnerable y rígidamente dolarizada del Ecuador no puede ser resiliente ante crisis fiscales sin la coordinación entre Banco Central y el Ministerio de Finanzas, incluida la financiación por parte del Banco Central de una parte del gasto público. Al mismo tiempo, Ecuador no es una opción atractiva para los flujos internacionales de capital privado; por el contrario, la fuga de capitales —incluido a dólares físicos—es una preocupación importante para la economía ecuatoriana. Esto probablemente empeorará con la contracción económica prevista.

Los “obstáculos al crecimiento” —para utilizar la terminología del FMI—el ajuste fiscal y las medidas de desregulación laboral tendrán un impacto negativo significativo en el nivel de vida de las familias ecuatorianas, incluido el aumento del desempleo, el empleo inadecuado y, muy probablemente, un incremento de la pobreza.

(*) Mark Weisbrot es codirector del Centro para la Investigación en Economía y Política (CEPR).

(**) Andrés Arauz es exdirector del Banco Central de Ecuador y doctorando en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

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