Cuatro razones para entender el acuerdo Mercosur-UE – Por Francisco Castaño
Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.
El pasado viernes 28 de junio, tras casi dos décadas de negociaciones, el Mercosur y la Unión Europea (UE) firmaron un acuerdo comercial en Bruselas. Si bien el mismo no es definitivo, ya que resta la conclusión de las negociaciones técnicas y, además, luego el acuerdo deberá pasar por los parlamentos de los cuatro Estados Parte del Mercosur y los de todos los Estados de la UE, así como por la Comisión y el Parlamento Europeo –en un proceso que demoraría entre uno y tres años–, ello significa el ocaso de un proceso negociador monumental.
En primer lugar, cabe aclarar que estamos hablando de un acuerdo comercial integral y no de uno de “libre comercio”, como se lo suele denominar. Ello es así porque los bienes agrícolas del Mercosur estarán sujetos a mecanismos tales como cuotas, preferencias fijas y precios de entrada para su ingreso al mercado europeo, debido a los reclamos del sector agrícola y a la Política Agrícola Común (PAC). Por ejemplo, para el caso de la carne vacuna, con la cuota fijada en la última ronda negociadora (99.000 toneladas) ese bien entraría a la UE con una tasa preferencial del 7,5%; superada esa cuota, el producto estaría sujeto a altos aranceles. Debido a estas restricciones comerciales para los productos agroindustriales mercosureños es que no puede hablarse de un TLC, algo que limita seriamente la expansión de las ventas de los bienes más competitivos que el bloque sudamericano puede vender a Europa: carnes bovina y aviar, azúcar y biocombustibles, fundamentalmente.
Por su parte, el Mercosur no aplicaría esas restricciones comerciales, y en un plazo de entre 10 y 15 años –según acuerden en los próximos meses– este bloque debería eliminar los aranceles para vehículos y autopartes, maquinaria, medicamentos, productos químicos, textiles, calzados, pesca en conserva y vinos europeos, entre otros. De acuerdo a la agencia AFP, el acuerdo eliminará el 91% de los aranceles impuestos por el Mercosur a los productos europeos, lo que la Comisión Europea evalúa en 4.000 millones de euros.
Por el lado europeo, la UE suprimirá el 92% de las tasas que aplica actualmente a los bienes mercosureños. Sin embargo, la clave del asunto reside, tal como afirman Andrés Makuc, Gabriela Duhalde & Ricardo Rozemberg (2015), en que puede alcanzarse ese porcentaje de reducción sin comprometer la liberalización de los productos sensibles para los europeos –carnes, azúcar y etanol–, los cuales son los de mayor interés para el Mercosur y que se encuentran fuertemente protegidos por la UE, en oposición a la baja protección de este bloque para la mayor parte del universo arancelario.
Tras un primer acuerdo entre ambas partes en 1992, en el 2000 se iniciaron las negociaciones birregionales para arribar a un acuerdo. Luego de varias desavenencias, en virtud de los intercambios de ofertas infructuosos, las negociaciones se suspendieron entre 2004 y 2010, y recién en 2016 fueron revitalizadas. Sin embargo, seguían existiendo discrepancias en tópicos puntuales y estructurales para ambas partes, como la cantidad de las cuotas o los plazos de desgrabación arancelaria, por lo que el anuncio repentino del acuerdo tomó a todos por sorpresa, cuando desde hace años los negociadores y políticos de ambos lados han abundado en alocuciones relativas a los detalles que restaban para la firma de un acuerdo birregional. Todo indicaba que ya había pasado la última chance a finales del 2017, cuando muchos avizoraban la conclusión de un acuerdo durante la reunión interministerial de la OMC que se desarrolló en Argentina pero de la que surgieron nuevas rispideces.
Partiendo de estas consideraciones, resulta válido preguntarse por qué ahora hubo acuerdo, tras casi 20 años de avances y retrocesos constantes. Esta explicación podemos relacionarla con cuatro cuestiones: el cambio de circunstancias políticas al interior de Argentina y Brasil en los últimos años, la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, la falta de acuerdos del Mercosur con grandes países y bloques comerciales y los cambios gubernamentales al interior de ambos bloques en los próximos meses.
1) Los cambios políticos al interior de Argentina y Brasil en los últimos años
En primer lugar, no existiría un acuerdo sin el claro convencimiento político del gobierno encabezado por Mauricio Macri. Desde su llegada a la Casa Rosada, él y sus cancilleres han repetido en reiteradas ocasiones su deseo de que Argentina se reinserte al mundo y su intención de convertir al país en el supermercado del mismo, por lo que la vinculación con las potencias tradicionales ha sido central para ello. Y en este sentido, el acuerdo con la UE ha sido su caballito de batalla con el cual ha pretendido conseguir el tan mentado objetivo.
Ello ha significado un cambio de rumbo en la política exterior argentina, en clave más comercialista y cercana a los centros de poder mundial, y en este marco el Mercosur fue relanzado en clave parecida a la de los 90, más similar al regionalismo abierto que predominó en los inicios del bloque, con el objetivo de integrarse al mundo a partir de la firma de acuerdos comerciales. En esta búsqueda de “flexibilización” del bloque –tal como se ha mencionado oficialmente en los últimos años–, se ha avanzando en la firma de acuerdos comerciales con la UE, Canadá, la Asociación Europea de Libre Cambio (EFTA, en inglés), Corea del Sur, Singapur y Japón. Al respecto, Macri aseguró que el acuerdo con la UE: “es el más importante que hemos firmado en nuestra historia”.
Por el lado de Brasil, la llegada de Bolsonaro también fue clave para arribar a un acuerdo. Si bien desde el gobierno de Dilma Rousseff las intenciones de acordar con la UE han estado presentes –Brasil presentó una oferta de reducción arancelaria en 2013– y el gobierno de Temer apoyó el relanzamiento del proceso en 2016, el arribo de Bolsonaro al Palacio del Planalto, junto al “Chicago boy” Paulo Guedes como ministro de Economía y al diplomático Ernesto Araújo como canciller, han derivado en la aceptación de las demandas europeas en pos del beneficio del importante lobby agrícola brasileño, que se ha impuesto por sobre los sectores industrialistas tradicionales.
2) La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca
La elección de Trump como presidente de los EEUU y su política proteccionista de la economía estadounidense y de reducción de déficits comerciales ha impactado profundamente en la UE en lo concerniente al ámbito comercial.
El magnate neoyorquino excluyó a EEUU del Tratado Transatlántico de Comercio e Inversiones (TTIP, en inglés) que negociaba con la UE, a la vez que confirmó la aplicación de aranceles al acero y aluminio europeos, desgastando aún más la relación bilateral. A estas cuestiones se le suma la escalada de tensiones comerciales entre EEUU y China, enfriando a la economía internacional y afectando indefectiblemente a una UE que no ha podido salir definitivamente del coletazo de la crisis del 2008. Estas cuestiones, que han repercutido en el comercio exterior de la UE, se han trasladado en que el bloque europeo también ha decidido acelerar la firma de acuerdos con otros bloques. Junto con el Mercosur, se suman las negociaciones con Canadá, Corea del Sur y Japón.
Asimismo, el hecho de aprobar un acuerdo con el bloque sudamericano horas antes del inicio de la cumbre de líderes del G20 en Osaka, enfocada en solucionar la guerra comercial entre EEUU y China, tampoco es un hecho menor, buscando de esta manera aminorar los embates de este conflicto bilateral sobre el bloque europeo, que a su vez se ha visto marginado en los últimos años a ser un actor de reparto en la gobernanza global en clara contraposición al rol que han ejercido las dos economías más grandes del mundo.
3) La falta de grandes acuerdos comerciales del Mercosur
Si bien en sus inicios el Mercosur optó por iniciar negociaciones comerciales con EEUU y la UE, hasta el momento posee acuerdos comerciales con solo el 10% del PBI mundial, sin poder haber alcanzado hasta entonces un acuerdo con ninguno de aquellos dos –y tampoco con China–, lo que la excluía del establecimiento de preferencias arancelarias con las principales economías mundiales ante la avanzada proteccionista de los últimos años.
Excluyendo el caso con China, con quien el Mercosur no ha firmado un acuerdo comercial en bloque porque Paraguay reconoce a Taiwán, con EEUU el proceso “4+1” iniciado en 1991 no prosperó. Por su parte, con la UE los intereses han sido muy dispares, como se mencionó al inicio. Esta falta de acuerdo con la UE explica que el intercambio del Mercosur con ese bloque en el 2018 ha explicado solo el 16% de su comercio exterior total.
En síntesis, el hecho que el Mercosur no haya firmado acuerdos con las grandes economías hasta este entonces estaba relacionado a motivaciones políticas y económicas más proteccionistas, en la medida que con EEUU y la UE la disputa pasaba porque estos mercados se negaban a abrir su sector agrícola mientras exigían la liberalización arancelaria mercosureña y por el tratamiento privilegiado que pretendían obtener en cuestiones tales como la propiedad intelectual. Pero frente a una coyuntura internacional que se ha desarrollado en términos defensivos en materia comercial en los últimos años, ante el estancamiento que ha evidenciado la OMC desde la Ronda de Doha y en virtud de la orientación comercialista otorgada por los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil, ha proliferado la firma de acuerdos comerciales por el Mercosur con diversos países y bloques para intentar saltar estas restricciones al comercio de bienes y servicios.
4) Los cambios gubernamentales en ambos bloques en los próximos meses
Finalmente, puede decirse que las elecciones venideras en Argentina y los cambios gubernamentales al interior de la UE y de muchos de sus países también tuvieron su respectiva influencia.
Por el lado argentino, en el marco de una economía estancada y de un proceso electoral en ciernes, el acuerdo con el bloque más grande del mundo sin dudas será uno de los principales baluartes sobre el cual Macri asentará su campaña para buscar su reelección. En este sentido, el presidente argentino aseguró que el acuerdo con la UE “es una de las pocas buenas noticias que hemos tenido en meses”.
En este marco, la mayoría de las encuestas ubican a la fórmula opositora Fernández-Fernández a la cabeza de la disputa de cara a las elecciones presidenciales de octubre. Al respecto, Alberto Fernández afirmó: “No me asusta firmar un acuerdo con la Unión Europea, lo que sí me asusta es que ese acuerdo nos castigue más de lo que nos han castigado”. “No quiero vivir en un país cuya única posibilidad de progreso sea seguir vendiendo granos y carne vacuna”, aseguró. En síntesis, en caso de darse una victoria de dicha fórmula y de que consigan mayoría en el Congreso nacional, el acuerdo sería renegociado o incluso vetado, considerando que el proceso duraría un tiempo más.
Por el lado europeo, la renovación de la cúpula gubernamental de la Unión también merece su atención. En efecto, tanto el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, como la Comisaria de Comercio, Cecilia Malström, finalizan su mandato y pueden presentar al acuerdo como un logro excepcional para una UE en proceso de cambio. El auge de los nacionalismos y de movimientos ultraconservadores y ambientalistas en los últimos años en la región han generado un manto de preocupación frente a los impactos que tendría el acuerdo en los productores agrícolas europeos y en la deforestación, por lo que se suponía como una posibilidad la futura negativa en las intenciones de firmar un acuerdo con el Mercosur cuando la próxima comitiva gubernamental, más nacionalista, tome su lugar a la cabeza de la UE.
De esta manera, el impulso que le ha dado la saliente cúpula de Bruselas, secundada por un conjunto de países liderados por Alemania y España, terminó superando los intersticios encabezados por Francia –secundado por Irlanda, Bélgica y Polonia–, quienes serían los más afectados frente a las importaciones agroindustriales mercosureñas. No obstante, una vez concluido el acuerdo incluso el propio Emmanuel Macron dio su aprobación: “Considero que este acuerdo, en esta etapa, es uno bueno dado que las demandas que hemos hecho han sido tomadas en cuenta por los negociadores”.
Más para perder que para ganar
Como analizamos en otro artículo, existen estudios de impacto que demuestran que un acuerdo entre el Mercosur y la UE en los términos vigentes será perjudicial para el entramado industrial de los Estados Parte mercosureños –fundamentalmente de Argentina y Brasil–, reprimarizando sus exportaciones, desmantelando el empleo industrial y estructurando un comercio deficitario con la UE –esto último sería similar a lo que les ocurrió a Argelia, Chile, Egipto, Marruecos, México y Sudáfrica cuando firmaron un acuerdo comercial con la UE–. Por otro lado, la parte europea sería la única ganadora desde un punto de vista puramente mercantilista, como consecuencia del aprovechamiento de las preferencias arancelarias en materia de bienes y servicios.
Frente a un acuerdo como el mencionado, resulta elemental ampliar la discusión y publicar todo lo que se negocia y acuerda. Algo que no hemos mencionado hasta el momento es que las negociaciones son confidenciales, cuestión que resulta paradójica en las actuales sociedades democráticas y en el acceso a la información de leyes y normas para su discusión pública, dado que legislarán nuestras vidas. Porque no solo se negocian cuestiones de acceso a mercados de bienes, sino también propiedad intelectual, tratamiento de inversiones, indicaciones geográficas, normas de origen, solución de controversias y compras gubernamentales. Es decir, son acuerdos integrales que regularán todos los ámbitos de las economías mercosureñas en su relación con la UE y, de acuerdo a los términos negociados, consolidarán una vinculación del tipo centro-periferia, reeditando en el siglo XXI una nueva división internacional del trabajo.
Y otra cuestión que ha estado ausente sin dudas ha sido la explicación por parte de los gobiernos del Mercosur de cómo van a aminorar las pérdidas de aquellos industriales que competirán en igualdad de condiciones frente a los europeos, es decir, si existirán medidas compensatorias y ayudas para la reconversión productiva.
En conclusión, si bien el acuerdo firmado no es definitivo, el mismo constituye un primer paso de un proceso que puede no tener vuelta atrás. Su avance debe estar vinculado con una clara convicción y decisión política de hacia dónde y cómo se quiere avanzar en el desarrollo de nuestros pueblos, el cual debe estar vinculado a la generación de empleo de calidad, a la exportación de valor agregado y, en definitiva, a la construcción de un modelo de desarrollo inclusivo que mejore la calidad de vida de la población. Por lo expuesto anteriormente, queda claro que este no es el caso.
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