Herramientas para discutir una nueva arquitectura financiera regional – Por Pablo Wahren

Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.Por Pablo Wahren (*)

Hoy la región enfrenta grandes desafíos que requieren un cambio en el rol de las finanzas. La mayor parte de nuestros países enfrentan, desde los últimos años y simultáneamente, dos problemas[1]:

1. Déficits sostenidos de cuenta corriente y,
2. Un acelerado proceso de endeudamiento externo.

La vulnerabilidad externa de nuestras economías es cada vez más elevada y eso es muy peligroso en un contexto donde el ciclo financiero global amenaza con iniciar una fase signada por la reversión de flujos de capital. En las últimas semanas la tensión se ha reducido a causa de la decisión de la FED de posponer la suba de tasas interés y por la “tregua” entre Estados Unidos y China. Sin embargo, el equilibrio es inestable y las fragilidades acumuladas en estos años son muchas.

Hoy, nuestros países no están preparados para afrontar lo que la literatura denomina un sudden stop, es decir, un freno en el ingreso de capitales y, menos aún, una salida neta. Los equilibrios externos son muy delicados y las recientes devaluaciones y contagios en las economías latinoamericanas durante 2018 dan cuenta de que esta situación ya se está viendo[2].

La actual arquitectura financiera internacional no contribuye a aliviar los miedos. La facilidad de movimiento transfronterizo del capital financiero, la dependencia respecto al dólar para realizar todo tipo de transacciones, la condiciones que imponen los prestamistas de última instancia de divisas y la concentración de gran proporción del ahorro mundial en manos de grandes fondos de inversión, implican grandes desafíos y riesgos para las economías latinoamericanas en la coyuntura actual.

En este contexto es preciso pensar alternativas a un esquema que parece entrañar más riesgos que soluciones a los problemas de nuestra región. Lamentablemente, con los cambios políticos ocurridos en los últimos años se abandonó una agenda de vital importancia: la construcción de una nueva arquitectura financiera regional. Hacer un balance de los alcances y limitaciones de las medidas que se adoptaron en este frente en las últimas décadas y volver a pensar sus potencialidades se hace más necesario que nunca.

LOS DEBES DE LA ARQUITECTURA FINANCIERA INTERNACIONAL

El término “arquitectura financiera” refiere a las instituciones y normativas que rigen las relaciones monetarias y financieras a escala internacional. Tras la salida de la Segunda Guerra Mundial se diseñó un esquema de tres ejes: el FMI, el Banco Mundial y el GATT (hoy la Organización Mundial del Comercio). El FMI tenía por objetivo asistir, mediante créditos, las necesidades financieras derivadas de las cuentas externas. El Banco Mundial sería el responsable de financiar las políticas de desarrollo. El GATT armonizaría las reglas en materia comercial y contribuiría a liberalizar el comercio internacional. Este diseño institucional se realizó en el marco del acuerdo de Bretton Woods, que estableció al dólar como la moneda internacional, al determinar que los países debían fijar sus tipos de cambio en relación con esta moneda. A su vez, el acuerdo establecía que la divisa norteamericana tendría respaldo en oro.

Sin embargo, en 1971, el presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, declaró la inconvertibilidad entre el dólar y el oro, con lo que echó por tierra el acuerdo de Bretton Woods. Aun así, las instituciones creadas se mantuvieron vigentes y el dólar se sostuvo como moneda hegemónica. El FMI pasó a cumplir el rol de garantizar los pagos de deuda contraída por los países mediante el seguimiento y la implantación de programas de salvataje y políticas de ajuste. El Banco Mundial se ha dedicado a financiar programas de asistencia focalizada u obras públicas particulares sin constituir un apoyo al desarrollo económico. El GATT, luego convertido en OMC, avanzó en la liberalización de los flujos comerciales.

En estos años se asistió a un proceso de liberalización financiera, expresada en los crecientes flujos financieros internacionales, y al protagonismo de banqueros, fondos de inversión, aseguradoras, calificadoras y bolsas de valores. Tanto las desregulaciones financieras como el desmantelamiento del Estado de Bienestar contribuyeron a este fenómeno. La privatización de la seguridad social hizo que el dinero que antes se encontraba en manos del Estado pasara a ser administrado por agentes privados (aseguradoras, fondos privados de pensión, etc.).

Desde ese entonces se han reiterado con excesiva frecuencia y gravedad crecientes crisis financieras (lunes negro de 1987, Tequila 1994, Asiática 1997, Rublo 1998, Brasil 1999, Turquía y Punto.Com 2000, Argentina 2001, Bolsa EE. UU. 2002, la gran crisis de 2007, Grecia 2009, Argentina/Turquía 2018, entre otras). La gravedad de la crisis financiera que atravesamos desde 2008 ha permitido visibilizar la magnitud del déficit de regulación y coordinación financiera internacional.

De hecho, a raíz de esta crisis se realizaron una serie de cambios entre los que se destacan la implementación de Basilea 3[3], el mayor fondeo para las líneas de crédito de los organismos internacionales y la creación del FSB (Financial Stability Board). Este último organismo tiene la función de coordinar los distintos órganos que emiten normativas financieras. En la arquitectura financiera internacional actual se encuentran, en lo más alto, el G7 y el G20. Por debajo existen dos grupos de instituciones: por un lado, aquellas que ofrecen financiamiento como el FMI, el Banco Mundial y el BID; por el otro, las instituciones reguladoras coordinadas por el FSB (Carrera, 2009).

Sin embargo, los puntos más importantes que condujeron a la crisis no han sido corregidos:

• El rol del dólar: el dólar sigue siendo la principal divisa internacional y moneda global. Esto es un problema para los países emergentes ya que en contextos de reversión del flujo de capitales pierden capacidad de hacer política anticíclica. Ante shocks de liquidez, los bancos centrales de los países emergentes tienen recursos limitados al no emitir la moneda norteamericana, lo cual no sucede en Estados Unidos que, tras la crisis, pudo desarrollar una política profundamente expansiva.
• Mala canalización del ahorro: el ahorro derivado del superávit externo de economías como las asiáticas fluye hacia Estados Unidos en forma de inversión financiera. De esta manera, los recursos fluyen hacia el país desarrollado en lugar de financiar el desarrollo.
• Ausencia de mecanismos de compensación y de liquidez: no existe ningún mecanismo de compensación para países deficitarios en su sector externo. Asimismo, ante problemas de liquidez, tampoco está establecido ningún mecanismo de asistencia para países emergentes, más que el discrecional apoyo de los organismos internacionales con sus clásicos condicionamientos.
• El shadowbanking: en los últimos años ha proliferado lo que se conoce como la banca en las sombras. Se trata de grandes fondos de inversión y otras instituciones que operan por fuera de las normas que rigen los bancos y son los responsables de movimientos multimillonarios de capitales entre países. Actualmente, por caso, tres fondos de inversión privados manejan en conjunto una inversión de 13 billones de dólares, y son los principales accionistas del 90% de las 500 empresas más grandes de Estados Unidos y el 40% de todas las compañías del país[4]. A su vez, son los responsables de gran parte de los movimientos de capital transfronterizos.

EXPERIENCIAS ALTERNATIVAS

Durante el ciclo denominado de “los gobiernos progresistas”, la región inició un importante proceso hacia la construcción de una nueva arquitectura regional. Los pilares de una Nueva Arquitectura Financiera Regional (NAFR), en contraposición a la arquitectura financiera internacional tradicional, se basan en una institucionalidad democrática, en incorporar mecanismos de financiamiento sostenibles y basados en la búsqueda de beneficios sociales, y en un diseño integral que abarque todo el sistema financiero (Paez, 2010).

El primer paso de magnitud en esta dirección se encuentra en la Declaración de Quito de 2007 donde “Hubo coincidencia respecto a la necesidad de diseñar una nueva arquitectura financiera regional, orientada a fortalecer el papel del continente en el mundo financiero y comercial globalizado y beneficiar el aparato productivo que priorice las necesidades básicas de nuestros pueblos[5]”. La carta fue firmada por el presidente de Ecuador, Rafael Correa, y los ministros de Economía, Finanzas o Hacienda de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Venezuela y Ecuador.

No se logró un consenso regional en torno al rol del Banco del Sur. Las preferencias oscilaron entre orientarlo a la financiación de grandes obras de infraestructura, apalancar la expansión las empresas multilatinas, y hasta promover desarrollos con contenido social, a favor de empresas públicas y PYMES (Benzi, 2016).

Ante la falta de desarrollo del Banco del Sur, una iniciativa que no se ha consolidado, en junio de 2007, los países del ALBA decidieron avanzar en la conformación de un banco de desarrollo subregional, el Banco del ALBA. El 5 de noviembre de 2008 Bolivia, Cuba, Nicaragua y Venezuela firmaron el convenio constitutivo que dio nacimiento a esta iniciativa. El objetivo declarado fue diseñar una nueva arquitectura financiera regional, bajo control soberano de los países latinoamericanos y caribeños, orientada a reducir la vulnerabilidad externa de las economías de la región y contribuir a transformar el aparato productivo, priorizando las necesidades básicas de los pueblos. La idea subyacente era que una nueva arquitectura financiera regional permitiría “desarrollar sus mercados financieros internos para elevar la disponibilidad de liquidez, canalizar recursos hacia programas y proyectos de carácter nacional y regional, revitalizar la inversión y el comercio justo, y desarrollar la infraestructura integradora (…)”[6].

Un pilar en el diseño de la NAFR fue el diseño del Sistema Unificado de Compensación Regional de Pagos (Sucre). El Sucre constituye una unidad de cuenta compuesta por una cesta de monedas de los estados que son parte. La constitución de esta moneda apuntaba a la desdolarización de las transacciones comerciales y financieras al interior del grupo, reduciendo así la dependencia del dólar y estimulando la demanda de monedas locales (Puello-Socarras et al. 2014). Esta iniciativa tuvo un desarrollo inicial auspicioso, sin embargo, por diversos motivos, entre ellos el bajo nivel de comercio intrarregional, su interés y utilización fue decayendo paulatinamente sin que se lograran los objetivos.  En esta línea, los países del Mercosur también desarrollaron el Sistema de Pagos en Moneda Local (SML), que implicaba financiar el comercio bilateral entre países miembro con las respectivas monedas locales. Este sistema empezó a regir en 2008 entre Argentina y Brasil pero su uso no logró generalizarse. Recientemente, Brasil y Paraguay alcanzaron un acuerdo para utilizar el SML, que aspira a abarcar el comercio entre pequeñas y medianas empresas.

Otro pilar de la NAFR sería el Fondo Común de Reservas, que permitiría constituir mayores grados de seguridad financiera a nivel regional y mayores niveles de independencia de la estructura financiera global en aquellos momentos de dificultades financieras, en los que el financiamiento es más necesario y, al mismo tiempo, más costoso, debido a la arquitectura financiera existente.

Las potencialidades de una nueva política financiera regional que ameritan seguir discutiendo y avanzando en este sentido radican en:

• Establecer esquemas de gobernanza democráticos.
• Salir de los dogmas del FMI y el G20 que establece recetas uniformes para todos los países del globo, sin importar sus particularidades económicas, y pensar una política económica que atienda las particularidades y necesidades de nuestra región.
• Contribuir a la estabilización de las economías de la región frente a crisis del sector externo, sin las exigencias de ajuste que realizan hoy los organismos internacionales para otorgar ese tipo de apoyo.
• Favorecer acuerdos cambiarios estables para promover la integración comercial. Asimismo, la reducción de la demanda de dólares, vía una nueva moneda de carácter regional, permitiría evitar frenos en el comercio asociados a la escasez de divisas.
• Aislar a la región de problemas financieros a escala mundial.
• Establecer mecanismos de financiamiento orientados a proyectos estratégicos en términos económicos y sociales.

DESAFÍOS PRESENTES

Urge pensar una nueva arquitectura que nos proteja de las fluctuaciones externas en lugar de exponernos a ellas. Pero no solo eso. Una nueva arquitectura debería favorecer el desarrollo económico siendo el vehículo para canalizar inversiones que, en lugar de guiarse meramente por los criterios de rentabilidad privada, resuelvan los problemas productivos y sociales más acuciantes y financien proyectos estratégicos en los sectores que impliquen cambios en nuestra matriz productiva e integren regionalmente cadenas de valor competitivas.

Lamentablemente, la arquitectura financiera internacional no parece llevarnos en esta dirección, tal como reflejan los cambios cosméticos realizados tras la crisis financiera internacional. La gobernanza de los principales organismos rectores de las finanzas (G7, G20, Banco Mundial y FMI) está concentrada en muy pocas manos. Es decir, las decisiones dependen exclusivamente de los países más poderosos, que velan por sus propios intereses.

Las salidas individuales también tienen sus problemas. Durante los 2000 los países en desarrollo apostaron a la acumulación de reservas internacionales como mecanismo de prevención de crisis del sector externo. Sin embargo, la descoordinación monetaria global ha provocado que la cantidad de reservas óptimas que debe tener un país haya aumentado desproporcionadamente, ya que deben enfrentar ataques especulativos y estabilizar el valor de las monedas internas.

Por lo tanto, la mayor potencialidad para avanzar en una arquitectura al servicio del desarrollo se encuentra en la región. Los recursos combinados y bien administrados de nuestros países nos permitirían avanzar hacia nuevas formas de integración, nuevos proyectos productivos de carácter regional, reducir la exposición a los vaivenes de los países centrales y resolver la escasez de divisas que cíclicamente atraviesan nuestras economías. En resumen, retomar la agenda de la Nueva Arquitectura Financiera Regional y fortalecer las instituciones ya creadas permitiría reducir los lazos de la dependencia y avanzar hacia la construcción de una región más justa y estable.

Algunos aspectos propositivos para orientar el debate pueden ser:

1. Desdolarizar el comercio intrarregional: promover la utilización de una moneda regional con el rol de moneda de intercambio regional y de unidad de reserva.
2. Desdolarizar la economía interna: deben darse pasos significativos para desdolarizar las economías domésticas, por un lado, creando incentivos para mantener activos financieros en moneda local, ya sea gracias al desarrollo de instrumentos indexados y, por el otro, penalizando la tenencia de dólares con fines de ahorro privado o especulación de parte de particulares, empresas y especialmente de la banca
3. Fortalecer los mecanismos de asistencia financiera: el carácter del apoyo regional puede ser muy distinto al de los organismos multilaterales que como contrapartida exigen políticas de ajuste. Estas líneas de financiamiento deberían ser preferentemente en moneda local (o regional) y permitir financiar las operaciones intrarregionales.
4. Asignación de divisas para el desarrollo: en los países en desarrollo, los dólares o divisas disponibles deberían tener como destino prioritario a los sectores estratégicos en los que sea conveniente utilizarlos.
5. Aprovechar las nuevas tecnologías: el uso de nuevas tecnologías pueden implicar un salto en materia de inclusión financiero, una mayor capacidad de fiscalización de las transacciones, nuevos mecanismos de financiamiento y la agilización y abaratamiento de costos en las operaciones financieras.
6. Regular los movimientos de capitales especulativos: a las regulaciones propias que dispone cada país (encajes, plazos de permanencia, entre otros) sería importante incorporar medidas de carácter regional. Es fundamental pensar estrategias de carácter regional para poder desarrollar medidas macroprudenciales que beneficien al conjunto y no generen competencia entre los países por atraer estos capitales a costa de incrementar la vulnerabilidad externa.

 

[1] Este punto se ha desarrollado en mayor profundidad en https://www.celag.org/sombra-negra-riesgos-financieros-america-latina/ y en https://www.celag.org/america-latina-endeudada-reestructuracion-de-deuda/

[2] https://www.celag.org/devaluaciones-america-latina-problema-local-o-externo/

[3]Destinado a regular el nivel de reservas de los bancos y ponderándolo por riesgo. Es decir, dentro de sus activos los bancos deben mantener una proporción de alta calidad.

[4] Datos extraídos de Fichtner, Heemskerk y Garcia Bernardo (2017).

[5] Declaración de Quito, 7 de mayo de 2007.

[6]  Convenio Constitutivo del Banco del Alba, 5 de noviembre de 2008.

(*) Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires.

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