Colombia: segundo informe sobre la implementación de los acuerdos con las Farc de la Fundación Paz y Reconciliación
En síntesis, del informe se destacan siete conclusiones:
1. El hecho más destacado en el trimestre es la finalización del proceso de dejación de armas de la dotación individual de los miembros de las Farc. El pasado 27 de junio, Naciones Unidas certificó la dejación de 7.132 armas entregadas por poco más de 6.800 guerrilleros, es decir, más armas que guerrilleros, un hecho sin precedentes en todos los procesos de paz que se han llevado a cabo en el mundo.
Dos ejemplos: En la desmovilización paramilitar en Colombia la dejación de armas duró tres años; el proceso inició el 31 de diciembre de 2003 con la desmovilización del bloque Cacique Nutibara y culminó el 15 de agosto de 2006 con la desmovilización del frente Norte Medio Salaquí del bloque Élmer Cárdenas. En total, se realizaron 38 actos de desmovilización, en los que se entregaron 18.051 armas y se desmovilizaron un total de 31.671 combatientes, es decir, un arma por cada dos paramilitares, o lo que significa lo mismo, casi la mitad de los desmovilizados paramilitares no entregaron armas.
Y miremos un ejemplo internacional: Afganistán, que según comparaciones fue el proceso de paz donde más armas por insurgente se habían entregado, en total fueron 63.000 desmovilizados y se entregaron 47.575 armas, es decir, 0.76 armas por desmovilizado. De ahí que la dejación de armas de las FARC sea un hito porque la relación entre guerrillero y arma es de uno a uno, cifra que seguramente va a aumentar una vez termine el proceso de recuperación de las armas ubicadas en las caletas.
2. La evaluación del cese bilateral al fuego es sumamente positiva. Desde mediados de 2016, cuando se firmó, Colombia ha salvado más de tres mil personas de morir o quedar heridas en acciones relacionadas con el conflicto armado. Igualmente, los indicadores de violencia se fueron a la baja en 2016. En los 281 municipios priorizados para el posconflicto se pasó de 3.507 homicidios a 3157. Igualmente, en muchos de estos municipios los secuestros descendieron hasta llegar a cero y los niveles de extorsión bajaron.
3. Ahora bien, aunque hasta 2016 se presentó el descenso en varios indicadores de violencia, lo cierto es que las zonas donde antes operaban las FARC han comenzado a ser copadas por organizaciones criminales, la guerrilla del ELN o sencillamente se presenta una situación de anarquía criminal. Esto, cómo se mencionó antes, ha elevado la violencia homicida en algunos municipios, por ejemplo, Tumaco en el departamento de Nariño.
Las estructuras de las FARC operaron en 242 municipios, se esperaba que estos espacios fueran ocupados por la institucionalidad estatal, sin embargo, hacia estos territorios se han estado desplazando otras estructuras ilegales. Estas regiones han sido llamadas zonas postfarc, y se clasifican en cinco tipos de territorios; i) Zonas con ocupación o expansión del ELN, en doce municipios ii) Zonas con ocupación o expansión de Grupos Armados Organizados (en adelante GAO), 74 municipios, 18 de ellos han sido producto de expansión debido al repliegue de las Farc; iii) zonas de presencia de expresiones de “disidencias” de las FARC, 16 municipios; iv) Zonas de anarquía criminal; v) Zonas en proceso de consolidación estatal.
Sobre estos territorios queremos señalar varios elementos. La expansión de GAO ha sucedido en zonas en las que hay actividades de economías ilegales, como minería criminal y cultivos de uso ilícito. La estrategia de expansión del Clan del Golfo tiene como aspecto clave la subordinación de grupos más pequeños, que tienen operatividad en el plano local, pero carecen de la capacidad armada y económica para mantener el control de una región de manera independiente. El Clan Úsuga controla estas pequeñas estructuras bajo la modalidad de franquicias. Esto permite que la expansión de las estructuras criminales en las regiones no se produzca con altos niveles de violencia, no hay confrontaciones y se hace uso de la violencia de manera selectiva, de allí los altos niveles de victimización contra líderes sociales.
En la información recolectada por la Fundación Paz & Reconciliación se constata que sólo hay una disidencia de las FARC propiamente dicha. Esta se viene unificando en el Sur del país, específicamente en los departamentos de Guainía, Vaupés, Guaviare, Meta y Caquetá, se presume que cuenta con alrededor de 310 hombres. Sus relaciones con la comunidad no son hostiles, al parecer, han venido movilizándose política y militarmente. Las otras expresiones de miembros de disidencias operando en territorios son realmente grupos de desertores cuyo único propósito es apoderarse de las rentas ilegales aprovechando el vacío de poder dejado por las Farc. En todo caso estos grupos de desertores causan una gran victimización en las zonas donde operan.
En otros territorios parece que la salida de la guerrilla generó una especie de auge de la anarquía criminal, es decir, la inseguridad ha aumentado con la salida de las FARC: el abigeato, el atraco en carretera, y los conflictos vecinales que terminan en violencia. Esto significa que no se trata de crimen organizado, sino de delincuencia común que ha comenzado a aumentar.
El ELN, por su parte, está copando algunos espacios dejados por las FARC en los departamentos de Arauca, Norte de Santander y chocó. Se espera que en la medida en que avance el proceso de paz con esta guerrilla y se materialice un cese bilateral al fuego y de hostilidades, los índices de violencia puedan disminuir de manera sustantiva.
Para hacer frente a los procesos de reconfiguración de la criminalidad, es necesario que la institucionalidad y las promesas del acuerdo de paz puedan ser territorializadas y su implementación sirva como escudo a los esfuerzos de expansión de las organizaciones criminales. Se debe recordar que la agenda del proceso de paz no tiene como único eje el proceso de dejación de armas y reincorporación a la vida civil de los excombatientes. El acuerdo es mucho más que eso, es la oportunidad para transformar las condiciones de exclusión y olvido del campo colombiano, abrir espacios de apertura democrática y construir relatos que contribuyan al esclarecimiento de la verdad. Los avances en estos tres elementos permitirán mitigar la expansión de las organizaciones criminales y resignificará la construcción del Estado desde el nivel local.
4. La situación de vulnerabilidad de líderes y defensores de derechos humanos en Colombia sigue siendo crítica. Los hechos de violencia contra esta población presentan un comportamiento con grados altos de sistematicidad. Las motivaciones de estas acciones estarían encaminadas en limitar la participación de líderes sociales en política, entorpecer procesos de construcción de verdad, restitución de tierras y defensa del medio ambiente.
De acuerdo al monitoreo realizado por la Fundación Paz y Reconciliación, a través de su observatorio de violencia política, se han registrado un total de 181 hechos victimizantes contra líderes sociales y defensores de derechos humanos desde el 24 de noviembre de 2016 hasta el 11 de julio de 2017. Entre estos hechos 55 homicidios, es decir, que cada cuatro días se comete un homicidio contra un líder social en Colombia y cada dos, hay uno amenazado.
5. La mayoría de leyes y decretos promulgados hasta el momento favorecen a los actores directos del conflicto. El proceso de concentración y dejación de armas influyó en la rapidez con que se dio la implementación normativa para que diera seguridad y estabilidad jurídica a los ex combatientes. Las leyes de amnistía, Jurisdicción Especial de Paz, reincorporación política y voceros de paz están encaminadas a favorecer directamente a los actores centrales del conflicto. Los decretos de planes de electrificación rural, vivienda y educación junto a la ley de estatuto de oposición son medidas tendientes a solventar las llamadas causas estructurales del conflicto.
La propuesta de la Misión Electoral Especial tenía grandes cambios al sistema político y electoral colombiano como la división tripartita de los órganos electorales, las circunscripciones mixtas y el financiamiento preponderantemente estatal. Sin embargo, pocas de estas propuestas fueron incluidas en el proyecto de reforma política presentado por el gobierno, la financiación estatal y las listas cerradas y bloqueadas están entre lo incluido por el gobierno.
El fallo de la Corte Constitucional sobre el acto legislativo 01 de 2016 da a los congresistas la posibilidad de incluirle modificaciones al articulado y en el más reciente debate sobre Circunscripciones Especiales de Paz se vio que los partidos pueden retrasar o incluso hundir las leyes para presionar al gobierno y preparar sus campañas electorales del 2018.
La próxima legislatura será determinante para que se aprueben leyes que están en trámite como las de innovación agropecuaria, adecuación de tierras y CTEP. Sin embargo, la cercanía de las elecciones y las posiciones aparentemente ambiguas de partidos como Cambio Radical y el Conservador sobre lo que queda por aprobar suponen un riesgo para la implementación normativa.
6. Se comienzan a ver avances institucionales en seguridad. Tanto las Fuerzas Militares como la Policía Nacional, han venido implementando una estrategia de despliegue en las zonas postfarc.
Este despliegue se realiza por parte del Ejército Nacional a través de 1.080 puestos de mando y bases militares donde mantiene una presencia estable en todo el territorio nacional con cerca de 300.000 efectivos de las tres fuerzas; Militares, Armada, Aérea. De estos, 68.000 están desplegados en los 160 municipios priorizados de las zonas postfarc.
El Ejército también ha tomado decisiones de transformar internamente su despliegue operacional con la creación de los Comandos Operativos de Estabilización y Consolidación, con lo cual suprimen a las antiguas Fuerzas de Tarea. La misión de estos Comandos es de mantener el Control Territorial del Estado en las zonas donde se han tenido logros en seguridad.
Por su parte la Policía Nacional cuenta con un despliegue de 172.000 policías distribuidos en 8 Regiones en todo el país, con 1.752 estaciones de policía y 4.789 cuadrantes. Igualmente despliegan 12.000 uniformados a las zonas y puntos veredales, como parte de la estrategia UBICAR, y como parte de la Unidad Policial para la Edificación de la Paz – UNIPEP.
La Policía Nacional también ha creado un Cuerpo Élite para combatir los fenómenos de violencia y desmantelar a las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que vienen atentando contra defensores de los derechos humanos y líderes sociales y políticos . Este cuerpo está compuesto por 1.000 de los uniformados más competentes de la fuerza.
Igualmente sobresale la persistencia de parte del gobierno tras la crisis generada por la decisión de la Corte Constitucional para integrar a excombatientes de las FARC en el programa de protección de la Unidad Nacional de Protección – UNP, como parte de los esquemas de protección.
En todo caso, este despliegue hasta ahora comienza y por tanto no ha significado una reducción en los homicidios y otros fenómenos de criminalidad en el entorno rural como lo demuestran cifras.
En este sentido, el Plan Institucional de Consolidación Territorial, que integra y articula el Plan Estratégico Militar de Estabilización y Consolidación “Victoria”, de las Fuerzas Militares, y el Plan Estratégico Institucional Comunidades Seguras y en Paz, de la Policía Nacional, deben acelerar sus esfuerzos para llevar el Estado de derecho y la gobernanza a todos los rincones del país, pero en especial, a los territorios postfarc. Adicionalmente, es urgente hacer frente a la situación de los territorios a través de la presencia de las diferentes instituciones estatales con el fin de garantizar el monopolio de la fuerza, pero, además, la administración de justicia. No es suficiente reforzar la fuerza pública, es la oportunidad para construir una institucionalidad local más robusta, que genere confianza y pueda reconocerse como autoridad para el trámite de los conflictos.
7. Los acuerdos de La Habana se pueden dividir en dos grupos de acciones. Un 10% se refiere directamente a los actores de la guerra, el otro 90% beneficia a la sociedad en general. Hasta ahora ha comenzado la agenda de ese 10%. Sobre el 90% del acuerdo, el cual establece los programas, planes y acciones para superar las condiciones estructurales de la violencia, aún hace falta trabajar de manera más rigurosa para que las expectativas de transformación de los territorios más olvidados puedan materializarse en acciones de política pública concretas.
Existen tres componentes fundamentales para que lo acordado no sea letra muerta: (i) Presupuesto, (ii) capacidad institucional administrativa, jurídica y técnica en los territorios, y (iii) voluntad política. Si la producción normativa no se acompaña de estos tres elementos que materializan las estrategias de política pública para cumplir este 90% del acuerdo, es posible que no se puedan concretar las transformaciones necesarias para consolidar los procesos para el fortalecimiento de la democracia.
Sobre estas conclusiones generales del informe, el equipo de investigación ha construido un semáforo de la implementación en el cual se categorizan por temáticas los elementos según los tiempos y el ritmo de la implementación. El color verde se refiere a los asuntos que están avanzando; el color amarillo, a los que tienen retrasos y; el color rojo, a aquellos procesos en los que no se avizora ninguna iniciativa.
