Las dos puntas: Argentina entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico – Por Carlos Bianco

Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.1. Cuando pa’ Chile me voy…

El próximo 30 de junio el presidente Mauricio Macri viajará a Santiago de Chile para participar como «observador» en la Cumbre de Jefes de Estados de la Alianza del Pacífico (AP). Previamente, la Cancillería argentina presentó un pedido formal para que nuestro país se transforme en «Estado Observador» del bloque de países del Pacífico.

Se trata de una novedad en materia de política exterior para la Argentina, en tanto si bien nuestro país mantiene profundas e históricas relaciones comerciales de manera bilateral con cada uno de los Estados Parte de la AP, este involucramiento institucional en el bloque del Pacífico podría tratarse de un primer paso hacia un cambio más radical en la orientación del proceso de inserción al mundo que ha transitado la Argentina en los últimos doce años.

En el presente artículo, y en primer lugar, se caracteriza a la AP en tanto proceso de integración económica. En segundo lugar, se analizan las implicancias para la Argentina de transformarse en un Estado Observador de la AP. En tercer lugar, se desmiente la acusación respecto de la falta de interés de los gobiernos kirchneristas en relación a los países de la AP. Por último, se desenmascaran las verdaderas intenciones del macrismo por detrás de este «acercamiento» a la AP.

2. Cruzando la Cordillera: ¿Qué es la AP?

La AP fue creada el 28 de abril de 2011 en el marco de la «Cumbre de Lima para la Integración Profunda», a partir de la suscripción de la «Declaración Presidencial sobre la Alianza Pacífica» por parte de los presidentes de Colombia, Chile, México y Perú.

De acuerdo con el «Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico», tratado constitutivo del organismo suscripto el 6 de junio de 2012, la AP se trata de un «área de integración regional» conformada por Chile, Colombia, México y Perú, con los siguientes objetivos: i) construir un área de integración profunda para avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas; ii) impulsar un mayor crecimiento, desarrollo económico y competitividad de sus integrantes, iii) convertirse en una plataforma de articulación política, integración económica y comercial y proyección al mundo, con énfasis en la región Asia-Pacífico.

La importancia económica de los países de la AP en relación a la región de América Latina y el Caribe no es menor: en el año 2014 representó aproximadamente el 38% del PBI, el 50% del comercio exterior y el 44% del total de flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) totales de América Latina y el Caribe. De acuerdo a los datos estimados a 2015, los países de la AP en conjunto cuentan con una población total de 216 millones de habitantes, un PBI per cápita promedio del orden de los 9.910 dólares, exportaciones por 567 mil millones e importaciones por 590 mil millones de dólares, e ingresos de inversión extranjera directa por unos 70 mil millones de dólares.

Individualmente, los países integrantes de la AP se caracterizan por haber firmado múltiples acuerdos de carácter comercial, tales como Tratados de Libre Comercio (TLCs), Acuerdos de Complementación Económica (ACEs) en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y otros Acuerdos de Alcance Parcial (AAPs). Puntualmente, Chile posee 25 acuerdos comerciales con 64 países, México ha firmado un total de 20 acuerdos comerciales con 53 países, Perú es signatario de 19 acuerdos comerciales con 52 países, y Colombia participa de 10 acuerdos comerciales con 45 países. Una característica común a todos ellos es tener TLCs bilaterales tanto con los Estados Unidos (EE.UU.) como con la Unión Europea (UE).

El principal avance de los países de la AP en su declamado camino de «integración profunda» se trata del acuerdo comercial contenido en el «Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico», en donde se establece la creación de una zona de libre comercio (ZLC), de acuerdo con los parámetros dispuestos en el Artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT, por sus siglas en inglés) y del Artículo V del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), ambos integrantes del corpus jurídico del Acuerdo de Marrakech que dio origen a la Organización Mundial del Comercio (OMC).

El Protocolo Adicional tiene como objetivo incrementar el comercio entre las partes a través de la reducción arancelaria; el establecimiento de reglas de origen comunes; la facilitación del comercio y la cooperación aduanera; la disminución de obstáculos al comercio de carácter técnico, sanitario y fitosanitario; la creación de un régimen común de compras públicas; la liberalización del comercio transfronterizo de servicios; la imposición de reglas comunes para la inversión extranjera; la reglamentación común del comercio electrónico y de los sectores financieros, marítimos y de telecomunicaciones; y el establecimiento de un régimen específico para la solución de diferencias y controversias.

En síntesis, se trata básicamente de un TLC que incluye las disciplinas y cláusulas típicas de la última generación de este tipo de acuerdos, que exceden el comercio de bienes y servicios y reglamentan aspectos adicionales del vínculo económico entre los países firmantes, tales como las inversiones extranjeras o las compras públicas.

Luego de la fundación de la AP y de los avances que se registraron en la liberalización comercial y del resto de las disciplinas reseñadas, el 10 de febrero de 2014 se suscribió el «Primer Protocolo Adicional al Acuerdo Marco», con la finalidad de profundizar los acuerdos comerciales bilaterales suscriptos originalmente. En términos sustantivos, en el marco de este Primer Protocolo Adicional se acordó la eliminación de aranceles al 92% del comercio de bienes entre los cuatro socios, al tiempo que se llegó al entendimiento de que el restante 8% debería desaparecer entre el corto y el mediano plazo.

Otros avances logrados en los últimos años tienen que ver con i) la creación del Mercado Integrado Latinoamericano (MILA), una plataforma común de integración bursátil; ii) el lanzamiento de la Plataforma de Movilidad Académica y Estudiantil, que otorga un número acotado de becas a los estudiantes de los países miembros; iii) la eliminación de las visas de negocios y turismo; y iv) el desarrollo de ciertos instrumentos para facilitar el comercio (vgr. ventanilla única de comercio exterior y digitalización de los certificados de origen), entre otros de menor relevancia.

3. Entre cerros y quebradas: el vínculo comercial entre el MERCOSUR y la AP

Durante los últimos años la política exterior en materia económica del kirchnerismo hacia los países del Pacífico fue calificada de «obstruccionista», acusándola de impedir el «acercamiento» de los países del MERCOSUR a los países de la AP.

Para que esta acusación pueda ser calificada como verdadera, se deberían poder validar dos hipótesis: i) una primera, de carácter objetivo, sería la existencia de un alejamiento entre ambas regiones, condición necesaria para que haya tenido lugar el supuestamente postergado acercamiento; ii) una segunda, de carácter subjetivo, sería la inexistencia de voluntad política por parte de Argentina de hacer efectivo el acercamiento del MERCOSUR hacia el Pacífico.

En relación con la primera hipótesis, los datos de la realidad son más que contundentes. Respecto de la relación comercial entre Argentina y Chile, que se administra a través del ACE N° 55, desde hace tiempo funciona una desgravación arancelaria total del comercio tanto de importación como de exportación.

En el caso del vínculo comercial bilateral con Perú, el cual es regulado a través del ACE N° 58, Argentina tiene en la actualidad liberalizadas el 99,9% de las importaciones provenientes de Perú. Por su parte, Perú tiene liberalizadas el 94% de las importaciones provenientes desde Argentina; del resto, un 4% adicional se liberalizará a partir del 1° de enero de 1999.

Respecto de Colombia, país con el que Argentina regula su vínculo comercial mediante el ACE N° 59, el 90% de las importaciones colombianas que realiza Argentina se encuentran absolutamente liberalizadas, mientras que del resto existe un 4% adicional de productos con preferencias fijas para la importación. Por su parte, Colombia posee respecto de las importaciones provenientes desde Argentina un 83% del comercio absolutamente liberalizado, al tiempo que a partir del 1° de enero de 2018 se adicionará un 8% más.

Por último, en relación con México, país con el cual el vínculo comercial se encuentra administrado por el ACE N° 6, efectivamente existe una mayor «lejanía» en términos comerciales: sólo se encuentra absolutamente desgravado el 30% del comercio tanto de importación como de exportación. Sin embargo, se debe aclarar que durante 2015 el gobierno argentino presentó a su par mexicano una propuesta de profundización del ACE N° 6, de modo de efectivamente facilitar una mayor integración comercial en productos en los cuales Argentina presentaba ventajas competitivas respecto del país del norte.

En síntesis, en términos de apertura comercial, lejos de estar «alejado» de los países de la AP, Argentina se encuentra más que cercano, con niveles de liberalización comercial en promedio más amplios desde Argentina hacia los países de la AP que los ofrecidos inversamente. La excepción a la regla es México, en cuyo caso desde el año 2015 se estaba planteando un mayor «acercamiento».

Respecto de la segunda hipótesis, no sólo Argentina impulsó durante 2015 un mayor acercamiento comercial con México a través de la mencionada profundización del ACE N° 6, sino que también participó activamente durante 2014 y 2015 en la propuesta de un «Plan de Acción» consensuado en el seno del MERCOSUR y entregado a los pares de la AP, con el objetivo de lograr mayores vínculos y sinergias económicas entre ambos bloques.

Entre los principales puntos de ese «Plan de Acción» figuraban i) la profundización de todos los ACEs bilaterales entre los países del MERCOSUR y la AP; ii) avances en materia de facilitación del comercio (tales como la creación de certificados de origen digitales, ventanillas únicas de comercio exterior, un régimen de operadores económicos autorizados y la simplificación de procedimientos aduaneros); y iii) el desarrollo de instrumentos para promover el vínculo empresarial, tales como la participación cruzada en ferias comerciales regionales.

En síntesis, no sólo que la región del Pacífico se encuentra muy «cercana» a los países del MERCOSUR a juzgar por la normativa vigente en materia comercial, sino que además Argentina fue un actor principal en el impulso de las políticas necesarias para lograr un «acercamiento» aún mayor. No podría ser de otra forma, desde el momento en que los gobiernos kirchneristas definieron a la región latinoamericana como el ámbito privilegiado para la acumulación de capital y su inserción internacional, lo que tuvo su correlato en términos políticos en el rol protagónico cumplido en relación a la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.

4. Yo bailo en Chile la cueca: Argentina como «Estado Observador» de la AP

Como se adelantó, Argentina tendrá seguramente su bautismo de fuego como Estado Observador el próximo 30 de junio en Chile, en el marco de la Cumbre de Jefes de Estados de la AP. Sin embargo, el hecho de ser un «observador» no es un privilegio, ni una exclusividad, ni mucho menos.

La AP cuenta en la actualidad con 42 Estados Observadores, de los cuales quince corresponden a países europeos (España, Portugal, Francia, Bélgica, Reino Unido, Países Bajos, Dinamarca, Polonia, Finlandia, Suecia, Alemania, Hungría, Austria, Italia, Grecia y Suiza); trece se encuentran en el continente americano (Uruguay, Paraguay, Ecuador, Panamá, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Trinidad y Tobago, República Dominicana, Haití, Estados Unidos de América y Canadá); nueve pertenecen al Asia (China, Indonesia, Singapur, Tailandia, República de Corea, Japón, India, Israel, Turquía y Georgia); dos se encuentran localizados en Oceanía (Australia y Nueva Zelanda); y uno en el continente africano (Marruecos). Dentro de estos 42 Estados Observadores, Costa Rica y Panamá se han candidateado como para ingresar Estados Parte del mecanismo de integración.

Más allá de esta descripción cuantitativa, en términos cualitativos ser un Estado Observador de la AP significa poco y nada. Básicamente, los observadores pueden participar de aquellas reuniones presidenciales y ministeriales de la AP a las que sean invitados, aunque sólo con derecho a voz. Allende el «guiño político», la ventaja de ser un Estado Observador (respecto de no serlo) es básicamente el intercambio de experiencias y el acceso a información sobre el avance del proceso de integración al que eventualmente se puede acceder en dichas reuniones. Sin embargo, la experiencia indica que en las reuniones de las cuales participan los Estados Observadores no suelen incluir en la agenda ni discutir los aspectos sustantivos del proceso, sino que son estrictamente informativas de asuntos superficiales del esquema de integración.

En términos operativos, para transformarse en un Estado Observador de la AP el país interesado debe solicitarlo por escrito a la Presidencia Pro Témpore de la AP -actualmente en manos de Chile-, quien lo comunica a los Estados Parte para su consideración en el marco del Consejo de Ministros. Para la admisión, se requiere la aprobación unánime del Consejo de Ministros, quien además deberá definir las condiciones de la participación de dicho Estado en su carácter de Observador. Este proceso ya fue realizado por la Cancillería argentina y se descuenta que el conjunto de los Estados Parte de la AP validará la petición.

En síntesis, el hecho de transformarse eventualmente en un Estado Observador de la AP no conlleva implicancia concreta alguna, más allá de participar de un par de reuniones anuales de carácter estrictamente formal con voz pero sin voto, en donde no se suelen discutir los temas sustantivos del esquema de integración, sino solo realizar un repaso somero del estado actual del proceso.

5. Dos puntas tiene el camino: la región como espacio de acumulación o como plataforma de exportación

La solicitud realizada por la República Argentina para constituirse como Estado Observador del MERCOSUR, desde un punto de vista estrictamente económico, no conlleva ni oportunidades ni peligros. Se trata de una mera formalidad. Sin embargo, desde un punto de vista político o simbólico, dice mucho.

En primer lugar, se puede aventurar que se trata de un primer movimiento de carácter político y simbólico en el marco de una estrategia de mediano plazo tendiente a que Argentina se transforme en un Estado Parte de la AP.

En tal caso, y en términos formales, nuestro país ya cumple con las condiciones requeridas como para presentar su candidatura a Estado Miembro. De acuerdo con el «Acuerdo Marco» que da nacimiento y regula la AP, en caso de que un Estado Observador tenga interés en pasar a ser un Estado Parte, deberá tener suscritos acuerdos de libre comercio con al menos la mitad de los Estados Partes. Argentina ya cuenta con ACEs lo suficientemente amplios como para ser interpretados como TLCs con Chile, Perú y Colombia.

Si la solicitud es aceptada por los Estados Parte de manera unánime, Argentina tendría un año calendario (con posibilidad de prórroga) como para cumplimentar el conjunto de condiciones necesarias para iniciar el proceso de adhesión a la AP. Básicamente, se trata de que el candidato acepte sin reserva alguna el texto del «Acuerdo Marco» y el resto de los instrumentos y compromisos acordados por el Consejo de Ministros de la AP, y que tenga suscritos acuerdos de libre comercio con todos los Estados Parte de dicho bloque. En ese caso, nuestro país debería primero en avanzar en un TLC con México en el marco del ACE N° 6 de ALADI, cumpliendo con los parámetros dispuestos en el Artículo XXIV del GATT, puntualmente con aquel que reza que en el acuerdo «se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (…) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio».

En todo caso, la decisión respecto de la adhesión de un nuevo Estado Parte también debería ser tomada por unanimidad de los Estados Parte, hecho que se formalizaría a través de un Protocolo de Adhesión a ser ratificado por todos los Estados Parte de la AP.

En segundo lugar, y siguiendo con la trayectoria instrumental descripta arriba, Argentina no podría avanzar con esa estrategia sin que antes el MERCOSUR modifique su propia normativa. En efecto, hoy en día los países del MERCOSUR no se pueden sumar de manera individual como Estados Parte a la AP, ya que tanto el Tratado de Asunción de 1991 (constitutivo del MERCOSUR) como la Resolución CMC 32/00 indican que los países del MERCOSUR deben tener una política comercial y un arancel externo común (AEC). De acuerdo con esto, los países del MERCOSUR deben negociar en bloque la realización de acuerdos comerciales con países de extrazona, como sería el caso de los países de la AP.

Por ende, para poder sumarse a cualquier otro acuerdo (por ejemplo, la AP) como Estado Parte, primero se debería «flexibilizar» o «degradar» al MERCOSUR, dejando de lado su estatus actual de «Unión Aduanera» -es decir, de bloque económico con una política comercial común- para pasar a conformar un mero TLC -que no requiere de una política comercial común, sino solamente la liberalización comercial intrazona.

Una vez hecho esto, los países del MERCOSUR podrían sumarse individualmente a la AP, ya que de acuerdo al tratado constitutivo de esta última, los países pueden pasar a ser tanto Estados Parte como Estados Observadores de manera individual, pero no así en tanto bloque de países.

En tercer lugar, esta decisión de pasar a formar parte de la AP como Estado Observador quizás también responda a una estrategia de más largo plazo de formar parte de otros mega-acuerdos regionales, tales como el Trans-Pacific Partnership (TPP), dentro del cual ya se encuentran insertos tres de los cuatro Estados Parte de la AP (Chile, Perú y México). De hecho, ya se produjeron declaraciones en este sentido por parte de funcionarios de alto rango del gobierno macrista.

En suma, el problema de participar de la AP -sea como Estado Observador primero o como Estado Parte después- no es la AP en sí misma, sino la «degradación» del MERCOSUR que se necesitaría para poder avanzar en tal sentido, lo que permitiría a posteriori que Argentina pueda negociar individualmente e ingresar a otros acuerdos que sí serían peligrosos para el bienestar futuro de los argentinos, tales como el TPP. En tal sentido, podría sentenciarse que a cada proyecto político y a cada modelo económico le corresponden su estrategia de inserción internacional en general, y de vinculación regional en particular.

El proyecto político y el modelo económico kirchnerista necesitó para su desarrollo de un esquema de inserción internacional que priorizaba a la región en general, y al MERCOSUR en particular, como espacios de acumulación a partir de los cuales intentar obtener las economías de escala y aprendizaje necesarias para la proliferación de ciertos sectores industriales en condiciones más o menos competitivas a escala global.

Por el contrario, el proyecto político y el modelo económico macrista ven a la integración regional en general, y al MERCOSUR en particular, como meras plataformas de exportación de los productos en los que Argentina ya cuenta con ventajas competitivas de carácter estático, vinculadas con la cantidad y calidad de nuestros recursos naturales. En tal sentido, se expresa el interés de formar parte de un acuerdo como la AP que fue definido en esos mismos términos desde su inicio, para luego eventualmente pasar a formar parte de otros acuerdos de mayor magnitud pero que por detrás tienen la misma concepción librecambista.

*Docente-investigador de la Universidad Nacional de Quilmes y ex Secretario de Relaciones Económicas Internacionales.