La CEPAL propone pactos para la igualdad y el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe
América Latina y el Caribe debe apostar por pactos sociales que promuevan un desarrollo con igualdad y sostenibilidad ambiental, plantea la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el documento Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible, que presenta en su Trigésimo quinto período de sesiones, que comienza hoy en Lima.
Ante las limitaciones que la región enfrenta para poder sostener los avances en materia económica y social logrados en la última década, la CEPAL propone reorientar el desarrollo sobre la base de la igualdad y la sostenibilidad ambiental. Ello debe plasmarse en pactos que aseguren, entre otros objetivos, una fiscalidad redistributiva, un incremento de la productividad, una mejor provisión de bienes y servicios públicos, una mayor gobernanza de los recursos naturales y un aumento y diversificación de la inversión.
La Comisión presenta el documento de posición, que contiene su propuesta estratégica sobre el desarrollo para los próximos años, a los representantes de los 44 Estados miembros y 12 miembros asociados que asisten a su Trigésimo quinto período de sesiones -la cita bienal que convoca cada dos años este organismo regional- que se celebra hasta el viernes 9 de mayo.
El documento advierte que la región enfrenta una encrucijada que combina restricciones externas, como el estancamiento de la demanda y la pérdida de dinamismo del comercio internacional, y problemas endógenos que limitan el desarrollo futuro. Entre estos últimos se encuentran las altas tasas de informalidad laboral, los bajos niveles de inversión con poca incorporación de progreso técnico, el déficit de servicios públicos y la presión sobre el medio ambiente.
Ante esta coyuntura, la CEPAL plantea varios ejes de transformación que deben reflejarse en pactos sociales en distintas esferas con una visión de mediano y largo plazo.
Los acuerdos propuestos contemplan un pacto fiscal por un mejor equilibrio entre bienes públicos y privados en la provisión del bienestar; un pacto para la universalización de la protección social y la mejora de los servicios públicos, un pacto para la sostenibilidad ambiental y un pacto por la gobernanza de los recursos naturales.
También se plantea un pacto para la inversión, la política industrial y el financiamiento inclusivo; un pacto para la igualdad en el mundo del trabajo y un pacto de la comunidad internacional por el desarrollo y la cooperación más allá de 2015.
Esta propuesta completa la denominada «trilogía de la igualdad», formada además por los documentos centrales de los últimos dos períodos de sesiones, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, entregado en 2010 en Brasil, y Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo, dado a conocer en 2012 en El Salvador.
La Comisión sostiene que no hay que renunciar a la igualdad para ser más eficiente, que las instituciones juegan un papel clave en la distribución de la riqueza y que esta política de distribución debe ir de la mano de la política de la productividad y, por tanto, requiere de un cambio estructural. Como la CEPAL ha reiterado, la igualdad es el horizonte, el cambio estructural el camino y la política el instrumento.
El cambio estructural exige buscar las sinergias entre aumentos de productividad, inclusión social y economía verde a escala local y mundial a través de actividades intensivas en conocimiento y de rápido crecimiento de la demanda para así generar más y mejores empleos.
La Comisión resalta que en la última década la región ha logrado una importante reducción de la pobreza, del desempleo y de la desigualdad de ingresos, mejoras en la cobertura educativa y de protección social, profundización de la democracia y consolidación de la estabilidad económica.
Se estima que en 2013 la tasa de pobreza en América Latina fue de 27,9 % de la población, frente a 43,9 % que se registró en 2002. La tasa de desempleo, en tanto, fue de 6,4 % en 2012, mientras que en 2002 se situó en 11,2 %. El empleo ha sido, de hecho, el principal factor en la reducción de la pobreza y es, para la CEPAL, la llave maestra para la igualdad.
El organismo regional de Naciones Unidas advierte de que, tras el período de bonanza económica de 2010-2011, las economías de la región se desaceleraron en 2012 y 2013, lo que parece anunciar escenarios futuros de menor crecimiento y, por tanto, de menor dinamismo en el mercado de trabajo, lo que puede incidir en el ritmo de reducción de la pobreza y la desigualdad.
Según las nuevas proyecciones de la CEPAL, los países de América Latina y el Caribe crecerán en promedio 2,7 % en 2014 debido a un acotado dinamismo de las principales economías de la región. Esa cifra es levemente superior a la de 2013 (2,5 %) e inferior a la pronosticada en diciembre (3,2 %).
En este contexto, la CEPAL aboga por pactos fiscales en los que se consagren reformas tributarias que permitan aumentar los recursos públicos, construir una institucionalidad pública más robusta y eficiente y lograr un mayor impacto redistributivo. Estos pactos deben ser el mecanismo para hacer viables los demás acuerdos sociales.
La Comisión explica que en los últimos años el crecimiento ha estado liderado por el consumo y no por la inversión. El incremento en el ingreso de los hogares permitió una notoria expansión del consumo que se ha traducido en mejoras del bienestar de sectores tradicionalmente privados del acceso a ciertos bienes y servicios. Sin embargo, el patrón del consumo es fuertemente procíclico y volátil y muestra un sesgo hacia el consumo privado, más estratificado según ingresos.
El consumo privado per cápita en América Latina y el Caribe creció a una tasa anual de 2,4 % en promedio entre 1990 y 2012, superior al 1,7% que registraron los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en el período 1990-2010.
En la OCDE, el gasto en consumo del gobierno como proporción del PIB entre 2000 y 2012 alcanzó un promedio de 18,6 %, por encima del de América Latina y el Caribe, que fue de 14,8 %. Este indicador incluye todos los gastos corrientes para la adquisición de bienes y servicios, incluida la remuneración de los empleados. El gasto en consumo de los hogares, en cambio, fue similar en ambas regiones y se situó en 62,4 % y 63,5 %, respectivamente.
La CEPAL advierte sobre la necesidad de lograr un mejor equilibrio entre el consumo privado y público en esta región y alienta a que sea el Estado el que, sobre la base de pactos para la universalización de la protección social y para un mayor bienestar, pueda proveer servicios públicos de calidad en materia de salud, educación, transporte, seguridad y medio ambiente.
El consumo privado de bienes importados conlleva además una alta intensidad de gasto energético y contaminación ambiental, mientras que una solución pública con énfasis en alternativas compartidas generará menos emisiones y consumirá menos energía no renovable.
Para promover esta transformación, la CEPAL propone un pacto para la sostenibilidad ambiental que contemple la solidaridad con las generaciones futuras al gravar la contaminación y el consumo energético excesivo, por ejemplo, con cargas impositivas sobre los combustibles fósiles, y que incluya políticas compensatorias sobre los estratos de ingresos bajos para paliar los efectos de las alzas de precios de esos combustibles.
El patrón de consumo intensivo en bienes elaborados importados se conjuga además con un patrón de producción intensivo en materias primas en una región que no ha logrado transformar la riqueza de sus recursos naturales en procesos de desarrollo sostenible a largo plazo.
En el caso de la minería, los ingresos fiscales procedentes de ese sector en América Latina y el Caribe se triplicaron como porcentaje del PIB durante el período de aumento de precios de 2004 a 2009 (1,98 %) con relación al período 2000-2003 (0,6%). Entre 2010 y 2012, la renta del sector minero continuó creciendo hasta alcanzar en promedio 2,65 % del PIB regional.
Para maximizar su contribución al desarrollo, la Comisión plantea un pacto para la gobernanza de los recursos naturales que procure la participación progresiva del Estado en las rentas derivadas de su explotación y la existencia de mecanismos institucionales que permitan el ahorro de esas rentas para las generaciones futuras y su inversión pública eficiente.
La CEPAL también aboga por equilibrar la expansión del consumo con una mayor inversión. Hasta el momento, ésta muestra bajas tasas y está concentrada en sectores no transables o productores de recursos naturales.
El organismo regional propone un pacto que logre, a través de incentivos de la política industrial, el aumento y la diversificación de la inversión con el fin de conformar una estructura productiva que fomente el progreso técnico, reduzca las brechas de productividad, promueva una mayor inclusión social y provea mayor resiliencia frente a los choques externos.
Esto debe ir acompañado de un pacto para la igualdad en el mundo laboral que incluya un programa de apoyo para reducir esas brechas de productividad, de ingresos laborales y de calidad del empleo, y equilibrar, en lo que respecta a la distribución por género, el trabajo remunerado y no remunerado.
Finalmente, la CEPAL llama a la comunidad internacional a sellar pactos que respeten el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas que cierren ciertas asimetrías a nivel global y eviten que sean las personas o los países más vulnerables quienes terminen asumiendo los mayores costos de vivir en un escenario más incierto y con mayor escasez de recursos naturales.
Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible
por Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL
A. El escenario
América Latina y el Caribe está hoy en una encrucijada. Con diferentes velocidades y conforme a la profunda heterogeneidad que existe entre los países, se han logrado progresos significativos en la reducción de la pobreza y el desempleo y avances incipientes en la distribución del ingreso. Se han consolidado sistemas democráticos en países hasta hace algunos años devastados por guerras civiles o sometidos por regímenes dictatoriales. Se ha alcanzado mayor estabilidad macroeconómica, se ha reducido la deuda pública y se han aplicado políticas contracíclicas para mitigar los impactos de las crisis externas; además, han mejorado la matrícula y la progresión educacionales, así como el acceso a redes de protección social.
Sin embargo, estos avances están encontrando límites, ya sea para sostenerse o para expandirse. Se plantean grandes desafíos para mantener la ruta ascendente en el camino hacia la igualdad y para ampliarla a los ámbitos diversos en que dicha igualdad se juega. Se enfrentan, también, importantes retos de sostenibilidad económica, de cara a una fase menos dinámica del ciclo y a rezagos profundos en los patrones productivos. En materia de sostenibilidad ambiental, se conjugan los retos globales del cambio climático con dinámicas de consumo y concentración urbana cuyas acentuadas externalidades ambientales negativas impactan en la economía y en el bienestar de las personas.
La crisis de 2008 puso en evidencia que el nuevo escenario mundial del crecimiento económico estará poblado de restricciones e incertidumbres. Se instaló a escala global, a partir de entonces, un ritmo más lento e inestable de crecimiento, sobre todo en el mundo industrializado, que ahora se extiende a las economías emergentes, imponiendo dificultades cada vez mayores para administrar globalmente problemas que afectan a todos. Llegaron los disensos sobre cómo regular el “reino de la escasez”, allí donde hasta hace poco la abundancia y el Estado de bienestar se daban por sentados. Esto es especialmente cierto en el caso de la órbita europea, sobre todo mediterránea. Han vuelto a emerger, ahora en el corazón del desarrollo, los dilemas que tanto sacudieron a América Latina y el Caribe entre soluciones de extrema austeridad y ajuste fiscal o soluciones más keynesianas para enfrentar la crisis.
En América Latina y el Caribe los límites están dados por una combinación de restricciones externas y rasgos endógenos. Entre las primeras cabe constatar la pérdida de dinamismo del comercio internacional, la fluctuación de los precios de materias primas, la volatilidad de las señales financieras y el reordenamiento de la producción en cadenas transnacionales de valor en que los países de la región corren el riesgo, una vez más, de perder la oportunidad de insertarse con menores asimetrías. Entre los segundos —los problemas endógenos— destacan la estructura productiva desarticulada y rezagada, los niveles de inversión bajos y con poca incorporación de progreso técnico, la alta informalidad en el mundo del trabajo, las brechas de bienestar y de capacidades, la débil gobernanza de los recursos naturales, los patrones de consumo en que se evidencian fuertes carencias de servicios públicos y altas presiones ambientales y energéticas, y el persistente déficit institucional en materia de regulación, captación y orientación de recursos.
Pese a las diferencias existentes entre subregiones, el conjunto de la región debe enfrentar los desafíos para cerrar las brechas que surgen de la heterogeneidad estructural, la vulnerabilidad externa y los altos niveles de desigualdad. Todo lo anterior plantea un reto mayúsculo para avanzar en trayectorias de mayor igualdad. La complejidad del momento, así como del futuro de corto y mediano plazo, reclama un empeño progresivo en el ámbito de las políticas públicas y del esfuerzo fiscal con impacto positivo en la igualdad.
En consecuencia, tal como se señala al final de este documento, es necesario rediseñar los equilibrios entre el Estado, el mercado y la sociedad para construir pactos en que concurran aquellos actores que garanticen acuerdos políticos de largo alcance. Solo a partir de tales pactos es posible conformar una institucionalidad y una voluntad colectiva que abran este espacio de políticas y solo por medio de los pactos la sociedad hace propios el sentido y el contenido de dichas políticas. Así quedó planteado en los documentos La hora de la igualdad (1) y Cambio estructural para la igualdad (2): se requiere una nueva ecuación entre el Estado, el mercado y la sociedad, pertinente a cada realidad nacional, en que los actores, a través de los pactos, se apropien de estrategias de desarrollo y las hagan suyas. Solo estos pactos podrán restituir la soberanía de nuestros países para encontrar caminos propios, desde sus historias e identidades particulares, superando las injustas fronteras que secularmente han impuesto la cuna, la edad, el género o la etnia.
En resumen, si bien la región ha completado, con diferencias entre países y subregiones, una década de logros en materia de crecimiento económico, empleo y diversos indicadores sociales, persisten las reducidas tasas de inversión, un dinamismo interno centrado sobre todo en el consumo privado con elevada presencia de bienes importados, una baja productividad y un crecimiento altamente dependiente de los recursos naturales y de sus precios internacionales, todo lo cual se traduce en serias vulnerabilidades de balanza de pagos. A esto se agregan niveles crecientes de violencia y deudas pendientes en campos clave como la salud, la seguridad social y la educación.
En este cruce entre los avances recientes y los problemas que se perciben para sostenerlos y profundizarlos en el mediano plazo, la CEPAL procura consolidar el enfoque del desarrollo que ha venido planteando a los gobiernos de la región en los últimos años. Y lo hace desde los valores más caros a la modernidad y al desarrollo, como son la igualdad, la sostenibilidad ambiental, el bienestar y la democracia, con una mirada de mediano y largo plazo y a la luz de los arduos aprendizajes históricos.
B. El enfoque de la CEPAL: desde dónde hablamos
Proponer un modelo de desarrollo sostenible en el mediano y largo plazo ha sido una preocupación central de la CEPAL desde sus orígenes. Recientemente se ha replanteado sus pilares en vista de los desafíos actuales de la igualdad y la sostenibilidad, lo que se expresa sobre todo en los documentos presentados en los dos últimos períodos de sesiones (Brasilia, 2010, y San Salvador, 2012). En 2010 la CEPAL publicó, con motivo del trigésimo tercer período de sesiones, el documento titulado La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. En él se propone un desarrollo centrado en el valor de la igualdad con enfoque de derechos. “Igualar para crecer y crecer para igualar” es la máxima que marca el espíritu de dicha propuesta.
En materia macroeconómica, en La hora de la igualdad se propuso estabilizar y resistir la apreciación de los tipos de cambio. Se destacó la importancia de una fiscalidad proactiva para conciliar equilibrios macroeconómicos con promoción del dinamismo económico y reducir la volatilidad de la actividad productiva, sosteniendo elevados niveles de utilización de la capacidad instalada. Se abogó, en consonancia con lo anterior, por aplicar controles de capital que regularan el ingreso y la salida de los flujos externos. Con estas propuestas, se procuró apartarse de la ortodoxia de los años ochenta y noventa del siglo pasado, entendiendo que ella imponía una camisa de fuerza al desarrollo de las capacidades productivas de la región.
Las propuestas heterodoxas que formuló la CEPAL estaban en sintonía con los nuevos tiempos. No es casual que resonaran en las renovadas agendas públicas y en documentos del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y otros organismos multilaterales. Hoy hablar de igualdad, de reformas fiscales progresivas y de políticas públicas de Estado más activas y con una mirada de largo plazo en ámbitos económicos y productivos ha dejado de ser anatema y tales conceptos han pasado a ser parte del lenguaje aceptado y de una visión compartida.
En segundo lugar, se planteó la urgente necesidad de hacer un cambio estructural orientado a cerrar las brechas tanto externas como internas, cuya dinámica condujera a superar la heterogeneidad de la estructura productiva. Se enfatizó que era preciso poner la macroeconomía en sintonía con el cambio estructural, promoviendo la inversión mediante políticas industriales activas, lo que incluye de manera destacada el apoyo a las pequeñas y medianas empresas (pymes) y el fomento de la investigación y el desarrollo.
En La hora de la igualdad se revisan tres aspectos fundamentales referentes a la igualdad y la inclusión, a saber: las dimensiones territorial, del empleo y de la protección social. Estos aspectos no están desligados de la esfera productiva y es por eso que la CEPAL ha insistido en que “no solo en lo social se juega lo social”. El territorio, el empleo y la protección social están estrechamente asociados a un patrón productivo que configura la inclusión en la perspectiva territorial, determina la generación de empleo productivo y, de esa manera, aporta mayor solidez tanto fiscal como contributiva para fortalecer la protección social y el desarrollo de capacidades.
Por otro lado, la protección y la inversión sociales deben ser una bisagra que promueva de forma combinada la igualdad y el dinamismo productivo. La inversión en la temprana infancia, la protección ante los choques externos mediante transferencias básicas de renta, la creación de sistemas de cuidado que contribuyan a dicha inversión en la primera infancia y a la plena incorporación de la mujer al mercado laboral son elementos constitutivos de la propia transformación estructural, dado que incrementan las capacidades humanas, igualan oportunidades y resultados, cohesionan a la sociedad y atacan de raíz la reproducción intergeneracional de la exclusión.
Estos pilares del desarrollo planteados en La hora de la igualdad se profundizaron en el documento principal del trigésimo cuarto período de sesiones de la CEPAL, bajo el título Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo. La perspectiva del cambio estructural exige un manejo del ciclo que se traduzca en la mayor utilización posible de la capacidad instalada en su transcurso. Al mismo tiempo es necesario, a través de las políticas industriales, promover la innovación y la inversión para incorporar en forma creciente el conocimiento y construir capacidades endógenas en lo tecnológico y lo productivo, creando ventajas comparativas dinámicas. Este proceso no significa dejar de aprovechar los ciclos de alza de los recursos naturales, pero sí tener claro que ello no basta para lograr bases sólidas y sostenibles de crecimiento.
La mirada retrospectiva muestra que en la región los ciclos expansivos están acompañados por la apreciación del tipo de cambio real y, por ende, la generación de vulnerabilidades en la balanza de pagos. Cuando la CEPAL presentó Cambio estructural para la igualdad, el ciclo comprendido entre 2003 y 2011 parecía, en la superficie, escapar a este problema. Sin embargo, la mirada estratégica del documento ya advertía sobre dicho riesgo, que hoy se concreta en un creciente déficit de la cuenta corriente.
En la raíz de esta relación que bloquea el desarrollo sostenido se encuentran un conjunto de factores: la aceleración cíclica de los flujos de capital y la variación de los términos de intercambio, la dependencia de la región respecto de la exportación de materias primas, la ausencia de políticas industriales y tecnológicas que aprovechen estos ciclos en favor del cambio estructural, una mirada estrecha del ciclo y de la estabilidad nominal (que soslaya otras metas, como el empleo y la distribución) y la renuencia al uso de instrumentos de regulación y administración de los flujos internacionales de capital.
En Cambio estructural para la igualdad, la CEPAL propuso un conjunto de iniciativas para revertir los círculos viciosos de la insostenibilidad y convertirlos en círculos virtuosos de la sostenibilidad del desarrollo. Se trata de que la transformación cualitativa de la estructura productiva impulse y fortalezca sectores y actividades más intensivos en conocimiento y con una demanda de rápido crecimiento, al tiempo que genere más y mejor empleo, llave maestra para la igualdad. Para tal fin, se requiere un enfoque sistémico que articule políticas macroeconómicas y fiscales con políticas industriales y sociales.
C. Estado y desarrollo en la perspectiva de la sostenibilidad
Entre 2003 y 2008 se produjo en América Latina y el Caribe un aumento de las tasas de crecimiento y una mejora de la distribución del ingreso y otros indicadores sociales. Esta expansión se vio facilitada, en gran medida, por un entorno externo muy favorable, caracterizado por un mayor dinamismo del comercio internacional, elevados precios de los recursos naturales, incrementos de las remesas y de los flujos de turismo y una abundante liquidez en los mercados financieros internacionales, que afectó a los países de la región de diferentes formas pero, en general, con un sesgo positivo. El impulso proveniente del contexto internacional fue complementado por un manejo de la política macroeconómica que, con pocas excepciones, priorizó el mantenimiento de los equilibrios fundamentales.
La crisis de 2008 puso a prueba la capacidad de los Estados de paliar los impactos de un choque externo grave y preservar sus equilibrios, pero con una clara movilización de recursos políticos y financieros y con un criterio contracíclico, mitigando costos sociales que en crisis anteriores se habían hecho sentir de manera brutal. Los países respondieron con sentido de oportunidad, combinando las urgencias sociales con las cautelas económicas. La prueba reveló una sorprendente maduración de la acción pública y de la resolución política. Quedó en evidencia que las recetas ortodoxas ya no operan como canon y se amplió el margen de maniobra desde la política y las políticas, con la profundización de la democracia.
Por otro lado, sin embargo, el auge de los precios de los productos básicos y sus impactos sobre la macroeconomía se han traducido en un sesgo hacia una mayor especialización en torno a los recursos naturales. La inversión pública no recuperó su rol dinamizador, a pesar de las carencias existentes en términos de infraestructura, y aumentó la participación del sector privado en la prestación de servicios esenciales, como la educación y la salud, mientras se ha agravado el déficit en la provisión de servicios públicos de calidad por parte del Estado. Cuanta más centralidad adquiere el consumo privado, más difícil se torna converger hacia contratos sociales con miras a una provisión de servicios públicos de calidad y a su uso por parte de distintos grupos socioeconómicos. En un marco de débil institucionalidad laboral, persisten asimismo altos niveles de informalidad del empleo y la ocupación.
Un patrón productivo poco diversificado, como el que prevalece en las economías de la región, implica una tendencia a consumir bienes con un alto grado de componente importado. La dinámica de los precios más favorables de las materias primas y el hecho de que el vínculo entre exportación y consumo sea más fuerte que el vínculo entre exportación e inversión sugieren que el cambio estructural (y la consiguiente sostenibilidad del crecimiento) no se ha asumido como prioridad en las sociedades latinoamericanas. Además, los patrones de consumo no son neutrales en cuanto a sus impactos ambientales.
Para mitigar los efectos del crecimiento sobre el medio ambiente se necesita adoptar tecnologías limpias, asociadas a formas colectivas de consumo (por ejemplo, un transporte público de calidad frente al automóvil), y una creciente complejidad tecnológica, lo que requiere trabajadores educados y plenamente integrados a procesos de aprendizaje en estructuras cambiantes. Estas condiciones del crecimiento compatible con la preservación ambiental solamente se cumplen cuando la economía se desplaza desde la polarización hacia la diversificación, desde la segregación hacia la integración social y productiva, y desde consumos individuales hacia consumos colectivos. Semejante inflexión del estilo de desarrollo requiere, sin duda, del liderazgo del Estado.
El crecimiento, si bien mantiene sus tasas positivas, ha menguado a partir de 2011. El cambio en el ciclo de los recursos naturales, así como la esperable reducción de los flujos de capital y de la liquidez mundial y el posible aumento de las tasas de interés, sitúan a la región ante un escenario menos favorable de cara al futuro. La reducción de la pobreza y la desigualdad muestra indicios de entrar en una senda menos dinámica, mientras que la indigencia se ha estancado. Por otra parte, las emergentes clases medias y los sectores vulnerables que recientemente dejaron atrás la pobreza han incrementado las exigencias al Estado, del que reclaman la provisión adecuada de servicios públicos y colectivos de calidad, tales como seguridad, transporte, educación y salud.
La democracia es el eje principal del nuevo marco institucional y conlleva demandas en favor de la igualdad en su sentido más amplio —distributivo, de derechos, intergeneracional—, a las que la economía debe responder. El marco democrático ha absorbido demandas y busca dar respuestas que lo legitimen, aunque todavía de manera parcial.
Este proceso está encontrando límites en lo productivo, lo económico y lo social y en los ámbitos del consumo y el medio ambiente. Poner en discusión estos límites, entender su dinámica y sugerir estrategias para superarlos es el propósito primordial de este documento.
Los indignados brasileños, los estudiantes chilenos que se manifestaron en las calles, los diversos movimientos cívicos, ambientalistas y de comunidades locales, así como los cambios en preferencias electorales y liderazgos, pueden parecer fenómenos de diferente naturaleza, pero remiten a una causa común: la dificultad de avanzar hacia un estilo de desarrollo que logre gobernar en forma inteligente los recursos naturales, que conjugue la expansión del bienestar con mejores servicios públicos para todos y que reduzca de manera sustancial la concentración de la riqueza y la desigual apropiación del crecimiento económico entre los distintos actores productivos.
Las razones que justifican una mayor injerencia del Estado son tan válidas ahora como lo fueron en el marco de las estrategias de desarrollo anteriores a los ajustes y privatizaciones de los años ochenta y noventa del siglo pasado. Sigue siendo necesario garantizar una adecuada provisión de servicios públicos e infraestructura, áreas en que la respuesta del sector privado se ha mostrado inadecuada o restringida, o bien ha adoptado formas cuasimonopólicas; sigue siendo necesario suplir la falta de consideración de las generaciones futuras en las preferencias del sector privado, que redunda en que la acumulación de capital sea menor que lo aconsejable o que el cuidado del medio ambiente no sea adecuadamente asumido, y sigue siendo imprescindible evitar la concentración de poder y riqueza.
La forma y medida en que tales retos puedan plasmarse en políticas dependen de decisiones colectivas, que son hoy y deben ser mañana parte del debate público y democrático en la región y en las que el Estado está llamado a cumplir un rol fundamental. La democracia ayuda a legitimar políticas mediante acuerdos y pactos con un horizonte estratégico, tal como se plantea en el capítulo final de este documento. También ayuda a preguntarse por el tipo de desarrollo que queremos, sin renunciar a opciones soberanas ni desconocer, por otra parte, las restricciones y posibilidades que presenta la inflexión histórica que vivimos.
D. En síntesis
En la propuesta que aquí se profundiza, la CEPAL considera la igualdad como el horizonte, el cambio estructural como el camino y la política como el instrumento. En esta etapa se trata de reorientar las políticas hacia un fuerte dinamismo de la inversión para asegurar una relación virtuosa entre crecimiento, productividad y sostenibilidad ambiental, mediante la incorporación de conocimiento a la producción y la generación de un alto valor agregado, como se expone en el capítulo I del presente documento; otorgar un mayor potencial inclusivo al mundo del trabajo y hacer converger la política fiscal y las políticas sociales en la reducción de múltiples brechas sociales, que se evidencian en una mirada multidimensional de las desigualdades que enfrenta la región, como se plantea en los capítulos II y III; orientar la expansión del consumo para armonizar la oportuna provisión de servicios públicos con el consumo privado, en consonancia con una mayor cohesión social y con la sostenibilidad ambiental, como se describe en los capítulos IV y V, y avanzar resueltamente hacia una mejor y mayor gobernanza y aprovechamiento de los recursos naturales, para construir una economía diversificada, sostenible en términos ambientales y con sinergias en materia de empleo y de bienestar, como se propone en el capítulo VI.
Estos son los precedentes que nos sitúan hoy ante el desafío de profundizar las propuestas para este cambio de rumbo, frente a la encrucijada que encara la región. Se trata de conjugar la sostenibilidad de mediano y largo plazo de un desarrollo dinámico con el avance sistemático hacia mayores niveles de igualdad. Tal igualdad no se entiende solo como una igualdad de medios, es decir, como una mejor distribución del ingreso. Se entiende, también, como una mayor igualdad en capacidades, en agencia, en pleno ejercicio de la ciudadanía y en dignidad y reconocimiento recíproco de los actores. Reconocer a los sujetos como iguales e interdependientes implica poner en marcha políticas tanto para promover su autonomía como para mitigar sus vulnerabilidades. Incorporar las contribuciones realizadas desde las perspectivas de género, etnia y medio ambiente significa asimismo plantearse políticas de igualdad en la distribución de roles (en la familia, en el trabajo, en la política), en la relación entre generaciones presentes y futuras y en la visibilidad y afirmación de identidades colectivas.
Un proyecto de igualdad y desarrollo en el futuro, como ha propuesto la CEPAL en los documentos citados y en el que aquí se presenta, requiere de una articulación virtuosa entre instituciones y estructuras: políticas industriales capaces de articular agentes públicos y privados para elevar la inversión y modificar la composición sectorial en aras de mayor productividad; gobernanza y aprovechamiento de nuestras ventajas comparativas en recursos naturales para construir una economía diversificada con fuerte incorporación de conocimiento, de alto valor agregado y con mayor potencial inclusivo en el mundo del trabajo; regulación y encauzamiento de la expansión del consumo para armonizar la provisión de servicios públicos con el consumo privado, en consonancia con la sostenibilidad ambiental, y construcción de una estructura tributaria y de gasto público socialmente sostenible para lograr un alto impacto redistributivo y una expansión del desarrollo de capacidades hacia el conjunto de la sociedad. Solo una dialéctica virtuosa entre el cambio institucional y el cambio en las estructuras permitirá potenciar el desarrollo en la orientación estratégica que se propone en las páginas que siguen.
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1 CEPAL, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago de Chile, 2010.
2 CEPAL, Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3)), Santiago de Chile, 2012.
http://www.infolatam.com/2014/05/05/pactos-para-la-igualdad-hacia-un-futuro-sostenible/
